ENCUENTRO MEDIOAMBIENTAL ALMERIENSE: EN BUSCA DE SOLUCIONES

INDUSTRIA Y ENERGÍA BARRA DE EXPLORACIÓN

DOCUMENTOS DE TRABAJO Y COMUNICACIONES

EVOLUCIÓN DE LA PROTECCIÓN MEDIOAMBIENTAL EN EUROPA: EL CASO DEL SECTOR ELÉCTRICO

Antonio Durán López

Dirección Adjunta de Medio Ambiente. Grupo ENDESA. Madrid.

 

1.INTRODUCCION

Actualmente está fuera de toda duda que la protección del medio ambiente en la industria es una responsabilidad corporativa. La competitividad exige a las empresas el uso racional de los recursos y la conservación y ahorro de la energía. Por otra parte, la presión del entorno -con una sensibilidad creciente hacia los problemas ambientales- las obliga a reaccionar positivamente ante los cambios de valores y comportamientos sociales. La aceptación por la sociedad de las actitudes y actuaciones de las empresas ante la protección ambiental, puede incidir, de forma importante, sobre su economía y sus mercados. Lógicamente, esta situación se deriva de su carácter de consumidoras de recursos y de su condición de fuentes productoras de emisiones y residuos con potencial impacto ambiental.

Aunque la preocupación por la destrucción o el deterioro de la biosfera no son nuevos, el desarrollo de una "conciencia ecológica" generalizada no tuvo lugar hasta después de la II Guerra Mundial. A lo largo de los últimos 40 años -y de forma muy clara a partir de 1972- se ha producido un continuo y vigoroso crecimiento en la consideración de la problemática ambiental.

Frente a un tratamiento local o regional de los problemas de la contaminación en los años 60 y comienzo de los 70, cuestiones tales como el transporte transfronterizo de contaminantes atmosféricos o la polución del mar y de grandes ríos dieron dimensiones internacionales a estos fenómenos. Algunos problemas específicos, como el cambio climático relacionado con el "efecto invernadero" la destrucción de la capa de ozono estratosférico o la pérdida de la diversidad biológica, han ampliado hasta nivel mundial la magnitud de determinadas cuestiones.

Este aumento de escala -local, regional, internacional, mundial- de los problemas ha ido unido a cambios profundos en la filosofía básica de actuación. A los aspectos legales, tecnológicos y económicos se han añadido consideraciones sociales, políticas y éticas. La actuación de la sociedad (sin olvidar a las asociaciones de defensa del medio ambiente) ha sido el motor del desarrollo de esta conciencia ambiental. Hoy resulta claro que algunos de los grandes retos de la protección de la naturaleza han de abordarse a nivel mundial -con la colaboración activa de todos los países, tanto industrializados como en desarrollo- si se desean resultados mínimamente satisfactorios.

Dentro de este marco, la industria energética, y en particular el Sector Eléctrico, han sido objeto de continua atención. La humanidad demanda un creciente suministro de energía. Como resultado, las instalaciones de producción de electricidad aumentan en número y en capacidad, haciendo uso de cantidades cada vez mayores de materias primas y recursos y produciendo más residuos.

Para hacer frente a su eventual incidencia ambiental, reglamentada mediante un complejo conjunto de disposiciones legales, la industria eléctrica ha venido haciendo uso de una variada serie de tecnologías. Sin embargo, el cambiante marco de las políticas ambientales (consecuencia de los crecientes niveles de protección del medio ambiente demandados por la sociedad) plantea, de forma continua, retos con importantes implicaciones tecnológicas y económicas.

 

2. ENERGIA Y MEDIO AMBIENTE

Como cualquier otra actividad humana, el sector energético ejerce una serie de efectos, más o menos acusados, sobre su entorno debidos a las siguientes causas:

 

- ocupación de espacios naturales para el establecimiento de las instalaciones productoras de energía eléctrica o extractivas de las materias primas,

- utilización y consumo de recursos renovables y no renovables,

- generación de residuos materiales y energéticos con posible incidencia ambiental, y

- modificaciones físicas, socioeconómicas y culturales en las zonas de implantación de las actividades.

 

Como resultado, pueden producirse determinados impactos sobre la calidad de la atmósfera, las aguas o los suelos y, naturalmente, sobre las comunidades y ecosistemas relacionados con esos medios.

Por ello, aunque la electricidad es una forma de la energía esencialmente limpia, todos sus sistemas generadores -incluso los basados en el empleo de energías renovables- tienen una potencial incidencia sobre el medio ambiente.

Salvo una reducida aportación procedente de fuentes renovables (eólica, solar, biomasa, minihidráulica, etc.), actualmente la energía eléctrica se produce en centrales térmicas convencionales (alimentadas con combustibles fósiles: carbones, derivados del petróleo, gas natural), plantas termonucleares o instalaciones hidráulicas. En todas, a lo largo del ciclo de vida del proceso (extracción de las materias primas, preparación, transporte, generación eléctrica, distribución, desmantelamiento final de las instalaciones) existe una permanente interacción con el ambiente.

Aparte de la problemática especial de la energía nuclear, esta interacción es particularmente notoria en el caso de los combustibles fósiles y, dentro de ellos, con la utilización de los carbones. Dada la compleja constitución de estos combustibles y, en algunos casos, sus características desfavorables, las centrales térmicas de carbón son objeto de atención especial.

Tal como han venido manifestando las distintas Conferencias Mundiales de la Energía, a medio plazo no existe un riesgo previsible de escasez de recursos energéticos, aunque tanto su distribución como su disponibilidad se encuentran muy desequilibrados. Sin embargo, alrededor del 70% de las reservas mundiales probadas de combustibles fósiles son carbones. Puesto que en el futuro continuarán siendo un importante soporte del suministro energético mundial, su uso habrá de hacerse en condiciones favorables al medio ambiente.

Por ello, la generación eléctrica con carbón constituye un ejemplo muy ilustrativo de la relación energía/medio ambiente. En el caso de España, la relativamente baja disponibilidad de reservas, frecuentemente de baja calidad, supone un serio desafío ante las futuras exigencias ambientales y la competitividad en el mercado interno de la energía. La reciente liberalización del Sector Eléctrico puede plantear dificultades adicionales.

En las grandes centrales termoeléctricas, con consumos muy importantes de carbón, las principales preocupaciones ambientales han estado relacionadas con la contaminación atmosférica. En el caso de carbones de baja calidad, los residuos sólidos de la combustión (escorias, cenizas volantes) también son causa de ciertos problemas.

Los contaminantes atmosféricos "clásicos", históricamente considerados, son el dióxido de azufre (SO2), los óxidos de nitrógeno (NOx) y las partículas sólidas. Desde hace tiempo son objeto de gran atención. Sin embargo, actualmente, también se presta consideración a otros productos no considerados como contaminantes (como es el caso del dióxido de carbono, CO2, asociado al "efecto invernadero") y a ciertas emisiones y residuos minoritarios.

Pero además, con carácter general y comunes con otros sistemas de generación eléctrica, aparecen diversos productos y efectos con incidencia ambiental en los procesos productores: efluentes líquidos, descargas térmicas, ruido, residuos varios, impacto visual, etc.

El control de las diferentes emisiones y vertidos requiere la adopción de técnicas y sistemas de protección específicos. Estos controles normalmente se complementan con la vigilancia y el seguimiento de efectos en el entorno de las instalaciones para evaluar su impacto ambiental.

 

3. POLITICAS AMBIENTALES Y MARCO LEGISLATIVO

Desde el punto de vista de la protección del medio ambiente, la operación de una instalación industrial ha de llevarse a cabo de forma que sus impactos sobre los ecosistemas del entorno (en su más amplio significado) sean nulos o, al menos, se mantengan dentro de límites plenamente aceptables.

Por ello, tanto los equipos de protección como los sistemas operativos han de diseñarse tomando como base los criterios de calidad ambiental exigibles. Para alcanzarlos, también se encuentran normalmente reglamentados los niveles de emisión o de vertido de los distintos contaminantes industriales. El cumplimiento de este doble objetivo está marcado por las reglamentaciones y su consecución y mejora constituyen la base de las políticas de medio ambiente.

 

3.1. POLITICAS GENERALES DE GESTION AMBIENTAL

En 1988, el Consejo de Ministros de Energía de la Comunidad Económica Europea (CEE) señalaba que:

"El establecimiento de un equilibrio satisfactorio entre energía y medio ambiente debe constituir -de acuerdo con el Acta Unica Europea- uno de los objetivos prioritarios de la Comunidad".

Por su parte, un año después, el XIV Congreso Mundial de la Energía (Montreal) concluía:

"Los combustibles fósiles continuarán siendo el principal soporte del suministro energético mundial. Para el empleo y conservación de estos recursos, la clave se encuentra en el desarrollo de tecnologías favorables al medio ambiente".

La "Declaración de Madrid" del XV Congreso Mundial de la Energía (1992) y las conclusiones del XVI Congreso de Tokio (1995) mantienen estos planteamientos.

Sin embargo, la preocupación ambiental en Europa había comenzado bastante antes. El Tratado de Roma de 1957, constitutivo de la CEE, no menciona específicamente la problemática del medio ambiente, pero ya en la década de los 60 algunos países comenzaron a establecer normativas ambientales. En este aspecto puede considerarse el año 1972 como especialmente significativo.

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente, celebrada ese año en Estocolmo expresó la necesidad urgente de adoptar un control efectivo sobre el deterioro ambiental. En la cumbre de Jefes de Estado de octubre de 1972 en París se establecieron los principios de una política comunitaria en este campo. Al año siguiente, los Estados miembros de la CEE adoptaron el Primer Programa de Acción en materia de medioambiente. En él se establecen los objetivos y los principios de una política ambiental comunitaria y se describen las acciones a tomar para reducir la contaminación y mejorar la calidad del medio ambiente.

También en 1972 se crean en España diversos organismos oficiales relacionados con la gestión ambiental y se publica la primera norma legislativa específica, la Ley 38/1972 de Protección del Ambiente Atmosférico.

La relación entre energía y medio ambiente en la CEE fue considerada brevemente en una Resolución del Consejo de marzo de 1975. Sin embargo, el tema fue objeto de un extenso análisis en una Comunicación de la Comisión sobre "Energía y Medio Ambiente" de octubre de 1989 (COM(89) 369 final).

Antes de la entrada en vigor del Acta Unica Europea, en 1987, que modifica el Tratado de Roma, no existían disposiciones legales explícitas referentes a medidas comunitarias sobre el medio ambiente. A pesar de ello, entre 1972 y 1987 se adoptaron más de un centenar de instrumentos legislativos (principalmente Directivas) de carácter ambiental.

El Acta Unica Europea incluye el Título VII, con la denominación específica "Medio Ambiente", que desarrolla tres artículos (130r, 130s, 130t). En ellos se definen los objetivos básicos de la política ambiental:

- conservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente;

- contribuir a la protección de la salud humana;

- asegurar la utilización racional y prudente de los recursos naturales.

 

Las actuaciones de la Comunidad relacionadas con el medio ambiente se basarán en los siguientes principios:

- adopción de acciones preventivas;

- corrección de la contaminación preferentemente en la fuente productora;

- responsabilidad económica del contaminador (principio de que quien contamina, paga).

 

Asimismo, se especifica que las exigencias de protección ambiental se integrarán en las restantes políticas comunitarias, que cualquier Estado miembro puede exigir acciones protectoras más exigentes (compatibles con el Tratado) y que las propuestas de la Comisión deberán basarse siempre en niveles de protección elevados.

En un contexto general, las estrategias de gestión del medio ambiente se encuentran inspiradas por dos hechos fundamentales: el convencimiento de que las materias primas y los recursos de la tierra no son inagotables y la evidencia de que la naturaleza, en su sentido más amplio, tiene una limitada capacidad para absorber y asimilar los residuos generados por las actividades humanas.

A ellos ha de añadirse un conjunto de problemas de desarrollo, demográficos, geopolíticos y sociales que inciden, de forma específica en el tratamiento de la problemática ambiental.

En un intento de abordar de forma coherente y global todos estos problemas -demostrando que crecimiento económico y protección ambiental pueden ser compatibles- la Comisión Mundial del Medio Ambiente y el Desarrollo publicó en 1987 el documento "Nuestro futuro común" (Informe Brundtland). En él se plantea una nueva filosofía básica para la protección y conservación del medio ambiente: el "desarrollo sostenible".

Frente a posturas inmovilistas anteriores (como la del Club de Roma, partidario de una reducción o al menos una estabilización de los consumos energéticos y de recursos como solución al deterioro ambiental), el nuevo concepto establece que no puede frenarse el desarrollo de la humanidad. Sin embargo, éste ha de abordarse de modo "sostenible" de forma que, asegurándose las necesidades actuales, no se comprometan las de las generaciones futuras. Este es el fundamento de diversos programas y actuaciones a nivel mundial.

En 1988, Mrs. Margaret Thatcher resumió muy acertadamente este concepto en un discurso en el Congreso del Partido Conservador británico:

"La tierra no puede ser el feudo de ninguna generación. Lo único que tenemos es su arrendamiento de por vida, con la obligación de mantenerla en perfecto estado".

El Tratado de Maastricht (Tratado sobre la Unión Política, 1991) incorpora este concepto cuando considera que el "crecimiento sostenible y no inflacionario que respete el medio ambiente" es uno de los objetivos de la Unión Europea (UE).

La Cumbre de Río de 1992 (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo) integra el desarrollo sostenible en los acuerdos alcanzados: Declaración sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Agenda 21 y Convenios sobre Cambio Climático y Biodiversidad.

En un entorno más próximo, el V Programa de Acción de la Unión Europea (establecido en 1992), denominado precisamente "Hacia un desarrollo sostenible" plantea ambiciosos objetivos a alcanzar en el año 2000, a fin de extender hacia el siglo XXI la política ambiental europea. El Programa toma como base el Informe Brundtland, la Cumbre de Río y las nuevas exigencias del Tratado de Maastricht. En 1995 se ha llevado a cabo una revisión de su desarrollo y en 1996 la Comisión y el Parlamento Europeo han presentado una Propuesta para actualizar los objetivos del Programa.

El V Programa de Acción ha seleccionado cinco sectores de actividad: industria, energía, transporte, agricultura y turismo. Para el caso del Sector Eléctrico resultan de aplicación tanto los objetivos del campo de la "energía" como parte de los de "industria".

Se reconoce que, en general, se han producido logros importantes en relación con los problemas ecológicos, pero aún existen muchos problemas. En el caso de la "energía", el reto futuro continúa siendo la compatibilización del crecimiento económico, el suministro energético eficaz y seguro y un medio ambiente limpio. Su alcance requerirá estrategias en plazo superior al año 2000, que se orientarán al aumento de los rendimientos energéticos y al desarrollo de programas tecnológicos sobre diversas fuentes de energía. Como consideraciones específicamente ambientales se encuentran el cambio climático (estabilización de las emisiones de CO2) y la lucha contra la acidificación (mejora de la calidad del aire).

Juntamente con la consideración de aspectos legales y tecnológicos (mejora en la gestión de los procesos, control integrado de la contaminación, gestión de residuos, especificaciones de productos, etc.) el Programa amplía el rango de instrumentos de política ambiental tomando como base el principio de "responsabilidad compartida". Las nuevas actuaciones pueden resultar más favorables económicamente y ser de más fácil implantación. Entre ellas se encuentran los acuerdos voluntarios, instrumentos basados en el mercado, políticas de información y comunicación, autocontrol, participación de la opinión pública, etc.

En particular deben mencionarse la integración de los conceptos de "calidad" y "riesgo" en la gestión del medio ambiente. La publicación del Reglamento 1836/93 del Consejo de la Unión Europea (con su antecedente en la norma británica BS 7750:1992) permite a las industrias adherirse, con carácter voluntario, a un sistema comunitario de gestión y auditoría ambientales. En España las Normas UNE 77-801-94 y 77-802-94 se orientan en el mismo sentido. La reciente publicación de la Norma ISO 14001 (y otras relacionadas en la serie ISO 14000), de aplicación mundial, plantean una alternativa a las disposiciones existentes. En todos los casos, la base es la aplicación de sistemas de gestión de la calidad incluyendo aspectos específicos relacionados con la problemática ambiental.

En los sistemas de gestión se incluye habitualmente la consideración del "riesgo ambiental" fundamentalmente para evaluar el efecto de la actividad considerada y en el establecimiento de planes de emergencia. También, particularmente en los Estados Unidos, existe una tendencia creciente al establecimiento de regulaciones y normas basadas en los análisis de riesgos y en estudios coste-beneficio. Sin embargo, todavía se estima preciso disponer de más datos y conocimientos para refinar el proceso y reducir significativamente su incertidumbre.

Como resumen de todo lo anterior, puede señalarse que las tendencias en las políticas ambientales -presididas por la figura del desarrollo sostenible- añaden a las medidas de carácter prohibitivo o ejecutivo (establecidas por la legislación) nuevas estrategias de colaboración, frecuentemente voluntarias. Con ellas se pretende alcanzar un diálogo más fluido entre la Administración y la Industria y, en último extremo, una mejor gestión ambiental.

 

3.2. LEGISLACION AMBIENTAL

Actualmente todos los Estados disponen de cuerpos legislativos, normalmente muy complejos, que regulan los diferentes aspectos de la protección del medio ambiente. Su incumplimiento puede tener repercusiones relacionadas con el Derecho Administrativo, Civil e incluso Penal.

En España, la Constitución de 1978 recoge el derecho de los ciudadanos a disfrutar un medio ambiente adecuado y la obligación de conservarlo, así como los instrumentos sancionadores para respetar estos objetivos. Sin embargo, ya con anterioridad existían disposiciones específicas de protección ambiental.

Esta normativa está constituida por disposiciones de muy distinto rango: leyes, reales decretos, resoluciones, autorizaciones, etc. A su vez, las disposiciones pueden ser de ámbito estatal, de las Comunidades Autónomas, o, en menor número, de las Administraciones locales (municipios). Por otra parte, España se encuentra afectada por la legislación de la Unión Europea y por diversos Tratados internacionales. Adicionalmente, la autorización administrativa de construcción, modificación o ampliación de una planta industrial incluye frecuentemente condicionantes ambientales específicos que complementan la normativa general aplicable y suelen proceder del estudio de la preceptiva evaluación de impacto ambiental.

A partir de 1970, la Comunidad Económica Europea viene desarrollando una extensa labor legislativa en la protección ambiental: directivas, reglamentos, decisiones, comunicaciones, etc.

Una reciente recopilación de Europe Information Service ("Protection de l'environnement. Bilan de la Législation de l'Union Européenne. Au 1er janvier 1997) menciona 748 disposiciones ambientales de distinto nivel que cubren los diferentes campos del medio ambiente: agua, aire y clima, residuos, espacio natural, etc., además de 17 documentos relacionados con los Programas de Acción.

De estas 748 disposiciones, 586 corresponden a textos ya adoptados; el resto son textos propuestos, informes, comunicaciones y Programas de Acción. Alrededor de un 29% de los documentos adoptados corresponde a directivas, que normalmente tienen una incidencia directa sobre las políticas ambientales nacionales.

Es imposible considerar en este punto con cierto detalle la normativa que afecta al sector energético. Sin embargo, se mencionarán brevemente los criterios básicos relativos al control de la contaminación atmosférica en las grandes instalaciones de combustión, entre las que se encuentran las centrales térmicas de combustibles fósiles. Como se ha mencionado, las emisiones de estas plantas son objeto de especial preocupación (transporte de contaminantes y deposición ácida, emisiones de CO2).

Los criterios de calidad del aire (niveles de inmisión), que han de respetarse a nivel del suelo con carácter general, se encuentran regulados por la Directiva 80/779/CEE para el anhídrido sulfuroso (SO2) y las partículas en suspensión y por la 85/203/CEE para el dióxido de nitrógeno (NO2), complementadas con algunas normas posteriores.

Sin embargo, esta situación experimentará un cambio importante en un corto plazo. En septiembre de 1996 se publicó la Directiva 96/62/CE sobre "Evaluación y gestión de la calidad del aire ambiente". Se trata de una disposición "marco" sobre el mantenimiento y control de la calidad del aire que establece la necesidad de nuevos objetivos de calidad -más restrictivos- tanto para los contaminantes ya regulados (SO2, NO2, partículas, ozono, plomo) como para nuevos compuestos. En este sentido, está prevista la publicación de Directivas "hijas" fijando los nuevos criterios de calidad y los métodos de evaluación correspondientes.

Puesto que los niveles de inmisión son función de los niveles de emisión de contaminantes a la atmósfera, las nuevas normas podrán incidir sobre la operación y el control de las instalaciones industriales.

Teniendo en cuenta la relación emisor/receptor, la normativa contempla también la regulación y el control de las emisiones contaminantes en sus fuentes emisoras (chimenea). La Directiva marco 84/360/CEE relativa a la lucha contra la contaminación industrial de la atmósfera establece las siguientes líneas guía de actuación:

- utilizar la mejor tecnología disponible que no ocasione gastos excesivos,

- no se sobrepasarán los límites de emisión aplicables,

- las emisiones producidas no darán lugar a una contaminación atmosférica significativa, y

- se tendrán en cuenta los valores límite establecidos para la calidad del aire.

 

En 1988 se publicó la Directiva 88/609/CEE relativa a la limitación de las emisiones de contaminantes a la atmósfera en grandes instalaciones de combustión. Esta disposición -de enorme importancia para el Sector Eléctrico- establece nuevos límites de emisión de contaminantes (SO2, NOx, partículas sólidas) para las instalaciones nuevas y reducciones globales (en toneladas) para cada país en las plantas existentes. Esta Directiva se encuentra actualmente en revisión (cuarto borrador, junio 1997) y supone un importante endurecimiento con relación a la situación existente.

En el campo de las emisiones en las grandes instalaciones de combustión, el dióxido de carbono (CO2) constituye una preocupación general a causa de su eventual contribución -no plenamente aclarada- al cambio climático por su carácter de "gas de efecto invernadero". Producido en la combustión de todos los combustibles, su eliminación directa no es viable ni técnica ni económicamente. La Unión Europea ha planteado la estabilización de sus emisiones para el año 2000 al mismo nivel que en 1990. La consecución de este objetivo, sin soluciones técnicas claras, plantea cambios en las políticas energéticas (ahorro y mejora de la eficiencia, cambio en la estructura de los combustibles, fuentes alternativas de energía) así como la introducción de una tasa sobre la energía y los productos energéticos. La Comisión ha presentado al Consejo de la UE una Propuesta de Directiva sobre este último aspecto (marzo, 1997).

Finalmente, es importante mencionar la publicación de la Directiva 96/61/CE (septiembre, 1996), relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación. Se trata de una Directiva "marco". A diferencia de las disposiciones anteriores que se referían a campos concretos de actuación (aire, aguas, residuos, etc.), ésta pretende ser un enfoque global a los problemas ambientales de las instalaciones industriales. Para ello especifica la adopción de medidas preventivas (haciendo uso de las mejores técnicas disponibles) sobre la contaminación del aire, las aguas o los suelos. También prevé la regulación de nuevos contaminantes, la minimización y el reciclado de los residuos, el empleo eficaz de la energía, la previsión de accidentes, la revisión periódica de las autorizaciones, la restauración final de los espacios industriales, y la información y participación públicas en la concesión de los permisos.

La implantación efectiva de este conjunto de normas -prevista a partir de los primeros años del 2000- tendrá repercusiones muy importantes en el Sector Eléctrico y particularmente en las centrales térmicas de carbón.

 

3.3. INSTRUMENTOS ALTERNATIVOS O COMPLEMENTARIOS

 

3.3.1.Compromisos ambientales

Paralelamente a las actuaciones tecnológicas requeridas para dar cumplimiento a la normativa aplicable, comienzan a aparecer otras alternativas encaminadas a alcanzar niveles crecientes de protección ambiental.

Cada vez es más frecuente la consideración de conceptos tales como compromisos voluntarios, instrumentos de autocontrol, análisis del ciclo de vida, etiquetas ecológicas, códigos de conducta, transparencia informativa, políticas de formación y comunicación, etc.

Aunque la legislación continuará siendo la columna vertebral para garantizar el cumplimiento de la política ambiental de la Unión Europea, se reconoce, con carácter general, que debe ser suplementada con acuerdos voluntarios y con instrumentos basados en el mercado.

La utilización de instrumentos complementarios se contemplaba ya en la Comunicación "Energía y Medio Ambiente", de 1989, pero se plantea claramente como estrategia de política ambiental en el "V Programa de Acción" de la UE (1992). En 1996, la Comisión ha finalizado una "Comunicación sobre los acuerdos ambientales" (COM(96) 561 final). Aunque en el pasado estos instrumentos recibían diferentes nombres, la Comisión recomienda el empleo del término general "acuerdos ambientales".

Pueden utilizarse a nivel regional, nacional, comunitario o internacional y establecerse con carácter sectorial o con las empresas en particular. En España existe un pequeño número de acuerdos establecidos. En el sector de la energía se contemplan en el "Plan Energético 1995-2000" y en algunas otras disposiciones oficiales; algunas Comunidades Autónomas han comenzado a establecerlos con las industrias locales. Así, ENDESA ha firmado uno con la Comunidad Autónoma de Galicia para reducir sus emisiones de SO2 en la Central Térmica As Pontes.

Entre las razones que justifican su aplicación se encuentran su carácter de complemento a la normativa ambiental (ante la dificultad del tratamiento legal de todas las situaciones), la existencia de problemas administrativos en el control de ciertos tipos de contaminación, el aumento de costes de gestión, la actitud responsable de la industria ante el medio ambiente y el cambio de mentalidad en las relaciones Administración/Industria.

Como ventajas de los acuerdos ambientales pueden mencionarse la promoción de una actitud proactiva por parte de las industrias, la posibilidad de adoptar soluciones específicas dentro de costes razonables y la consecución de objetivos de forma más rápida y suave que en la implantación de disposiciones legales.

Los acuerdos deben incluir objetivos cuantificados, programas de implantación escalonada, instrumentos de control y seguimiento de los resultados, sistemas de verificación independiente y mecanismos para facilitar información pública transparente.

Ciertos compromisos unilaterales de las empresas, como son la implantación de sistemas de gestión y auditoría ambientales, la adopción de "códigos de conducta" y el establecimiento de Planes de Medio Ambiente, podrían incluirse dentro de estos instrumentos. Las Empresas eléctricas y mineras que constituyen el Grupo ENDESA, así como otras Compañías españolas, han adoptado estas líneas de actuación.

De forma general, puede decirse que con la aplicación de estos instrumentos se pretende "promover" o "animar" la excelencia ambiental más que exigirla mediante disposiciones legales, sustituyendo las situaciones de conflicto por la colaboración. Esta postura se enmarca en el espíritu de la "responsabilidad compartida" recomendado por el Consejo de la UE y los Representantes de los Gobiernos de Estados miembros (1993).

 

3.3.2. Instrumentos económicos

La protección del medio ambiente lleva estrechamente unido el componente económico. El equilibrio del triángulo energía-medio ambiente-economía resulta básico para una correcta gestión ambiental. Por otra parte, debe tenerse presente que, como se ha mencionado, uno de los principios de la política ambiental de la UE es el de "quien contamina, paga".

La internalización de los costes ambientales y el establecimiento de una contabilidad ambiental específica comienzan a ser habituales. En principio estos costes pueden corresponder a los siguientes conceptos: operación de las instalaciones y sistemas de control, gestión (personal, seguimiento y vigilancia, asesoría, formación, etc.), impuestos y tasas y costes asociados a los efectos ambientales. En todos los casos se trata de costes directamente relacionados con los procesos productivos.

Sin embargo, dentro del marco de las políticas ambientales se presentan dos aspectos particulares: el empleo de instrumentos económicos como complemento a la legislación y la internalización de los costes ambientales externos ("externalidades").

En relación con la aplicación de instrumentos económicos (instrumentos basados en el mercado), algunos analistas estiman que la política ambiental de la Unión Europea sería más efectiva si se utilizasen más estas herramientas, preferiblemente a la regulación directa.

Como principales mecanismos, un detallado informe del Centre for European Policy Studies (Febrero, 1993) menciona los siguientes:

- Tasas y canones sobre emisiones o productos que dañen el medio ambiente. Los ingresos por canones se emplean para financiar actuaciones que reduzcan la contaminación; las tasas van a los presupuestos generales.

- Permisos comercializables para emitir una cantidad dada de contaminante. Su uso está particularmente extendido en Estados Unidos.

- Sistemas de ciclo de vida del producto, con incentivos para la reutilización de subproductos o embalajes.

 

Con carácter menos directo:

 

- Acuerdos de moderación voluntaria. Más que instrumentos de mercado son sistemas de autorregulación.

- Responsabilidad ambiental legal, que define los derechos sobre el medio ambiente y constituye un incentivo poderoso para limitar el daño ambiental.

- Programas de información que dan al productor y al consumidor la información necesaria para conocer su comportamiento ambiental. Entre ellos se encuentran, por ejemplo, las ecoetiquetas y las ecoauditorías.

En la UE se emplean una gran variedad de tasas ambientales tanto sobre productos y recursos (combustibles, productos energéticos, aguas, etc.) como sobre emisiones y vertidos. Sin embargo, su grado de aplicación y su magnitud varían ampliamente entre los distintos países.

Como se ha mencionado, la UE plantea la imposición, con carácter general, de tasas sobre la energía y los productos energéticos en un esfuerzo para luchar contra las emisiones de gases con efecto invernadero (un proyecto anterior para establecer un gravamen sobre el CO2 y la energía no prosperó).

En el Sector Eléctrico español existen tasas y canones sobre vertido y utilización de aguas, emisiones a la atmósfera e instalaciones industriales; previsiblemente en un futuro próximo se implantará un impuesto sobre residuos eliminados.

Otro aspecto que está alcanzando importancia creciente es la valoración de las externalidades ambientales del sector energético. Se consideran como externalidades los costes de determinados impactos que no se contabilizan por la industria correspondiente. Así, la producción de electricidad puede causar ciertos efectos (por ejemplo, pérdida de bienestar o costes de restauración) que no son asumidos ni por los productores ni por los usuarios de la electricidad. Las externalidades tratan de reflejar daños a la salud humana o a los ecosistemas (y también otros conceptos no ambientales como el empleo o la seguridad energética) que no se repercuten en los precios de la energía.

En los Estados Unidos algunos reguladores plantean incluir las externalidades atribuibles a la contaminación en los estudios coste-beneficio al planificar nuevas actividades.

Existen diversos sistemas para la evaluación de las externalidades, que, frecuentemente, conducen a resultados sumamente dispares. En Europa se encuentra en desarrollo la metodología ExternE, iniciada en 1991 y promovida por la Comisión Europea y el Departamento de Energía de los Estados Unidos. Se trata de la primera aproximación sistemática y global a la evaluación de los costes externos en un amplio grupo de sistemas de generación eléctrica: combustibles fósiles (carbón y lignito, combustibles líquidos, gas), energía nuclear, energía hidráulica y energía eólica. El análisis se basa en el ciclo de vida del proceso (desde la obtención de las materias primas hasta el desmantelamiento de las instalaciones) evaluando sus emisiones, los impactos y efectos sobre diferentes receptores (salud humana, cultivos, masas forestales, medio natural, materiales y clima mundial). Como objetivo final se intenta obtener su valoración monetaria (coste del daño).

La metodología requiere una elaboración mucho más avanzada, presenta graves incertidumbres y carencias (sobre todo en la valoración de los daños) y es claramente criticable. Aunque de momento no parece que vaya a aplicarse al establecimiento de tasas ambientales, comienza a considerarse, como se ha dicho, como un componente para la toma de decisiones y para el establecimiento de nuevas normativas.

 

3.4. RESPONSABILIDAD CIVIL POR DAÑOS AL MEDIO AMBIENTE

Un objetivo de todas las políticas ambientales es compatibilizar las actividades industriales con unas condiciones satisfactorias para la salud humana, los ecosistemas y las propiedades. La normativa, a través de disposiciones administrativas y penales (por ejemplo, la legislación española incluye en su Código Penal la figura del delito ecológico) regula el cumplimiento de las obligaciones asociadas a la protección ambiental.

El Derecho Civil contempla, de forma general, la reparación de los daños aún cuando no exista infracción de la normativa (responsabilidad objetiva). No obstante, existe actualmente una tendencia clara al establecimiento de disposiciones específicas sobre la reparación de los denominados "daños ecológicos". En este aspecto pueden destacarse tres campos de actuación:

- reposición de los bienes a su estado original,

- abono de indemnizaciones por daños y perjuicios, y

- constitución de seguros de responsabilidad civil.

 

Ante esta situación, y principalmente ante la posible obligación de contratar un seguro, adquiere especial relevancia el establecimiento de sistemas de evaluación de riesgos ambientales y la implantación de su gestión dentro de la actividad industrial.

En 1993, la Comisión de la UE elaboró el "Libro verde sobre la responsabilidad de daños al medio ambiente (reparación del daño ecológico)" (COM(93) 47 final), en el que se recogen los problemas y las tendencias en el Derecho Civil, y se plantean fórmulas y orientaciones para determinar la responsabilidad de los daños y su reparación.

En España, el Ministerio de Medio Ambiente ha preparado recientemente un Anteproyecto de "Ley de Responsabilidad Civil derivada de Actividades con Incidencia Ambiental" y dentro de la normativa de gestión de residuos se incluye la obligación de contratar seguros.

Ante esta situación, puede mencionarse la constitución en 1994 del "Pool Español de Riesgos Medioambientales" del que forman parte diversas Entidades Aseguradoras.

 

4. ACTUACIONES TECNOLOGICAS

Desde hace muchos años, las instalaciones industriales hacen uso de una gran variedad de sistemas para controlar sus emisiones y vertidos, aunque no siempre su objetivo fuese específicamente de protección ambiental. Así, por ejemplo, los precipitadores electrostáticos se patentaron en la primera década de este siglo y la primera planta de desulfuración de gases de combustión se puso en marcha en la central térmica de Battersea (Inglaterra) en 1933.

Sin embargo, no hay duda que en las últimas décadas, las crecientes exigencias ambientales han constituido un fuerte estímulo para el desarrollo de procesos de producción más eficientes y limpios y de tecnologías específicas para hacer frente a la gran variedad de problemas relacionados con el medio ambiente.

De forma general y simplificada, puede decirse que la prevención de la contaminación es, básicamente, una lucha contra la producción y el vertido de residuos -materiales y energéticos- susceptibles de incidir negativamente sobre el medio ambiente. En sentido amplio, puede considerarse como residuo cualquier componente (materia o energía) que se aporta al proceso o se genera en el mismo pero que no se incorpora al producto final deseado.

Para evitar o controlar la formación de residuos existen varias estrategias generales de actuación sobre las materias primas, los procesos productores o, en último extremo, sobre los propios subproductos que pueden aplicarse por separado o combinados adecuadamente.

 

- Actuaciones sobre las materias primas:

. cambio

. mejora de la calidad

- Actuaciones sobre los procesos:

. modificación o sustitución

. mejora de la eficiencia

- Actuaciones sobre los residuos:

. reciclado en el propio proceso

. utilización industrial de los residuos

. separación y concentración

. almacenamiento confinado del residuo

. descarga controlada al exterior

 

Las políticas ambientales actuales recomiendan como actuaciones preferentes la prevención de la contaminación, la reducción en la fuente productora (preferentemente dentro del propio proceso) o el reciclado en circuito cerrado. A continuación, se plantea el tratamiento de los efluentes "al final del conducto", separando los residuos y, si es posible, utilizándolos en la industria o eliminándolos adecuadamente. En último extremo se procede a su vertido controlado, respetando los límites de emisión aplicables (por ejemplo, a través de chimeneas o mediante un emisario en los efluentes líquidos).

 

Actualmente, el mercado tecnológico ofrece una gran variedad de opciones -con distintos grados de desarrollo, eficiencia y coste- para el control de la contaminación en el sector eléctrico y en particular en las centrales térmicas de combustibles fósiles. Los mayores esfuerzos se orientan a la reducción de los contaminantes atmosféricos (SO2, NOx, partículas). El problema del dióxido de carbono requiere un tratamiento especial.

 

Las actuaciones pueden producirse antes del proceso de generación, durante el mismo (modificaciones técnicas, aplicación de tecnologías limpias) o al final por depuración de los gases de combustión.

 

Aún cuando lo deseable sean las actuaciones preventivas o aplicaciones en las etapas más tempranas del proceso, es preciso reconocer que los tratamientos "al final del conducto" han sido los más abundantes y continuarán manteniendo una posición dominante. Así se pone de manifiesto en un informe coordinado por la Dirección General XI de la Comisión de la UE para definir las "mejores técnicas disponibles" (MTD) para establecer los nuevos límites de emisión en la revisión de la Directiva sobre grandes instalaciones de combustión.

 

Los principales criterios para la selección de las MTD son:

 

- Obtención de bajos niveles de emisión.

- Aplicación en al menos una categoría de operación (combustibles, capacidad de la instalación, factor de potencia).

- Mínimos efectos negativos, esto es alcanzar:

.bajo consumo energético

.subproductos utilizables

.bajas emisiones de otros productos

.ausencia de problemas significativos de efluentes líquidos o de eliminación de residuos

- Probadas comercialmente y disponibles a escala industrial.

- Implicaciones económicas aceptables.

 

Otros aspectos del control ambiental de la centrales térmicas, como son el tratamiento de los efluentes líquidos o la gestión de los residuos, así como la vigilancia ecológica, la corrección del impacto visual, o la aplicación de sistemas de gestión ambiental responden a procesos y métodos convencionales bien desarrollados.

Naturalmente, resulta imposible en esta comunicación la consideración, aún superficial, de las distintas técnicas y procesos de protección ambiental utilizados por el Sector Eléctrico.

Como ejemplo de su variedad se mencionará brevemente el caso de las centrales térmicas de carbón españolas. En el sistema eléctrico peninsular español, un 25% de la potencia instalada corresponde a centrales de carbón. En 1996, más del 35% de la producción eléctrica se obtuvo a partir de diferentes carbones, en su mayor parte españoles. En general, se trata de combustibles de baja calidad, con altos contenidos en cenizas y azufre. Puesto que el problema de las emisiones de dióxido de azufre es importante, la industria eléctrica -y especialmente ENDESA, que produce y utiliza la mayor cantidad de los carbones españoles- ha tenido que adoptar un importante conjunto de medidas para la reducción y el control de estas emisiones. En este sentido, el Plan de Medio Ambiente de ENDESA incluye un compromiso para reducir de forma importante las emisiones de SO2 en sus centrales térmicas de carbón. Muchas de las actuaciones incluyen un importante esfuerzo de investigación y desarrollo (I+D).

En la fase de pre-combustión se utiliza la mezcla con combustibles limpios (carbones de bajo contenido en azufre, gas natural) o la mejora de la calidad de los carbones españoles mediante procesos de lavado (desulfuración). El empleo de mezclas de carbones va unido al uso de parques de homogeneización y, ocasionalmente, ha implicado extensas modificaciones en los sistemas de combustión existentes. Como ejemplo de estas actuaciones pueden mencionarse la transformación de la Central Térmica de As Pontes, para utilizar mezclas de los lignitos locales y carbones de alta calidad, o la instalación de una planta de lavado de carbones (500 toneladas/hora; eficiencia de eliminación de azufre 35-38%) en la C.T. Teruel (Andorra).

La conversión del carbón en un gas limpio, por gasificación integrada en un ciclo combinado (turbina de gas/turbina de vapor) es el objeto del Proyecto ELCOGAS (330 MWe). Se trata de un sistema de uso limpio del carbón, con alto rendimiento energético y muy bajas emisiones. El Proyecto está patrocinado por la Unión Europea y en él participan distintos países europeos.

La combustión del carbón en lecho fluidizado, en presencia de aditivos fijadores de azufre (caliza), es otro proceso de uso limpio. El Proyecto Escatrón (80 MWe) incluye la operación (iniciada en 1990) de un grupo de demostración, con la variante de la tecnología presurizada (ciclo combinado), y en él se alcanzan retenciones de azufre superiores al 90%.

Finalmente, tanto en unidades nuevas como existentes, se ha iniciado recientemente la implantación de sistemas de desulfuración de gases de combustión basados en procesos convencionales que utilizan caliza como absorbente. Tal es el caso de las Centrales Térmicas Teruel, Compostilla II y Litoral de Almería (Carboneras).

Aparte de los sistemas de reducción directa de las emisiones, otras actuaciones pueden contribuir a estos objetivos. Así, procesos de generación eléctrica como los de ciclo combinado o la cogeneración, con mayores rendimientos energéticos, conducen a menores emisiones por unidad de energía producida.

La mejora en la eficiencia en la generación convencional de electricidad y el ahorro en su utilización (gestión de la demanda, ahorro en el consumo) pueden contribuir a la reducción global de las emisiones. Este puede también ser el resultado de la modificación de las políticas energéticas: selección de combustibles (gas natural en ciclos combinados), incremento en el uso de la energía nuclear y potenciación de las energías renovables (eólica, solar, biomasa).

El problema de la reducción de las emisiones de CO2 -muy difícil de alcanzar mediante técnicas de retención directa- posiblemente podrá abordarse mediante una combinación de las estrategias indirectas mencionadas. La aplicación de instrumentos económicos también se ha contemplado como opción adicional. En todo caso, teniendo en cuenta las incertidumbres que rodean la cuestión del cambio climático, se recomienda, en una primera aproximación, la aplicación de acciones precautorias que, independientemente del grado de realismo del problema del calentamiento global, contribuyan económica y ambientalmente a la mejora de los procesos (políticas de "minimum regret"). Ejemplos de estas políticas son el aumento de la eficiencia energética y el ahorro en los consumos.

Posiblemente, los resultados de la Conferencia Mundial de Kyoto, que se celebra actualmente y cuyos objetivos son la reducción global de las emisiones de gases con efecto invernadero, obligarán a intensificar las actuaciones en este campo.

 

5. PERSPECTIVAS FUTURAS

La demanda de energía continuará aumentando en el futuro, especialmente para satisfacer las necesidades de los países en desarrollo y en rápida industrialización y en un mundo con una población creciente.

También es indudable que los sistemas de generación eléctrica (y de forma particular las centrales térmicas de carbón) continuarán soportando fuertes condicionantes de su entorno: combustibles, rendimiento, costes, incidencia ambiental (principalmente relacionada con las emisiones de gases con efecto invernadero y la acidificación), etc. El equilibrio entre energía, economía y medio ambiente constituirá un objetivo básico.

Los cambios en el mercado eléctrico europeo, con una creciente tendencia a la liberalización, incidirán sobre el desarrollo de los sistemas de generación, la selección de las materias primas y la repercusión ambiental. Esta última se convertirá en un indudable factor de competitividad.

Desde el punto de vista de la normativa europea a corto y medio plazo, las líneas básicas se orientarán hacia la "prevención y control integrados de la contaminación".

La forma de actuación implica un cambio de mentalidad. Frente a la consideración del medio ambiente como "depósito" de residuos, el principio de "prevención" se basa en la premisa opuesta. Ya que no es aceptable la eliminación en la naturaleza, ha de buscarse al máximo la limitación en la producción de subproductos.

Paralelamente, el desarrollo sostenible requiere una atención preferente al uso racional de los recursos y a la eficiencia energética. Con ello, la opción final deseable será la que presente el mejor balance asociado a la mayor reducción de emisiones y vertidos. La introducción del concepto "mejores técnicas disponibles", unido a su viabilidad económica, será la base para el establecimiento de los nuevos límites de emisión.

Los siguientes aspectos habrán de considerarse, de inmediato, como condicionantes para la industria:

- aumento de la preocupación social por el medio ambiente,

- endurecimiento de la normativa ambiental,

- menor disponibilidad de recursos y de suelo industrial,

- incremento de la competitividad,

- aumento del autocontrol y de los compromisos voluntarios, más allá del marco jurídico,

- gestión basada en el concepto de riesgo ambiental,

- mayor transparencia informativa,

- participación social en la toma de decisiones.

 

Por ello, la gestión ambiental, integrada en un desarrollo orientado a la "calidad total", deberá contemplar su actuación bajo consideraciones tales como:

 

- integración de los aspectos ambientales en los objetivos y estrategias corporativos,

- aprovechamiento máximo de las materias primas,

- gestión avanzada de los recursos,

- empleo de procesos limpios y eficientes,

- fomento de la conservación y ahorro energéticos,

- prolongación de la vida de las instalaciones,

- minimización de residuos; reciclado; utilización,

- diversificación: fuentes energéticas y materias primas alternativas,

- innovación: incremento en los esfuerzos de I+D,

- vigilancia, cuidado y restauración del entorno,

- concienciación ambiental: formación, comunicación.

 

Los próximos años plantearán serios retos a los sistemas de generación eléctrica, con particulares dificultades para los basados en el empleo de los carbones. Por ello, habrán de buscarse soluciones imaginativas para alcanzar niveles de producción competitivos, compatibles con la seguridad del suministro y las futuras exigencias de calidad ambiental.

En un artículo sobre los impactos de la liberalización del mercado eléctrico en la generación y el medio ambiente, W. Patterson y M. Grubb ("Power Economics", marzo 1997) concluyen:

"Los servicios eléctricos son una demanda esencial de la sociedad moderna. El alcance de un desarrollo sostenible en Europa y en todo el mundo va unido a la consecución de una "electricidad sostenible"."