ENCUENTRO MEDIOAMBIENTAL ALMERIENSE: EN BUSCA DE SOLUCIONES

PLANIFICACIÓN TERRITORIAL BARRA DE EXPLORACIÓN

PONENCIA MARCO

PONENCIA MARCO SOBRE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

Francisco J. Fuentes Cabezas

Arquitecto. Jefe del Servicio de Urbanismo y Ordenación del Territorio de la Delegación de Obras Publicas y Transportes. Junta de Andalucia.

 

La presente ponencia se enmarca, dentro del Encuentro Medioambiental Almeriense, en el grupo de trabajo numero 9 dedicado al tema de la Planificación Territorial, en el que se encuadran otros campos como el urbanismo, las infraestructuras o el litoral. Estos temas tienen unas interrelaciones mutuas que hacen difícil deslindar unos contenidos específicos para cada uno de ellos, esta dificultad es mayor para un área de reflexión como la ordenación del territorio que por definición se conforma como una expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de una sociedad, por lo que se imbrica estrechamente con los contenidos de muchas otras materias.

 

 

INTRODUCCIÓN

En el funcionamiento de cualquier empresa, administración o colectivo de cierta dimensión la planificación se ha convertido en una herramienta de trabajo básica y habitual, no se concibe una organización del trabajo a medio o largo plazo que no responda a una planificación previa, las decisiones no planificadas se convierten así en una linea de trabajo menor y en muchos casos como respuesta puntual a demandas no previstas.

Esta técnica de programar el funcionamiento de los entes públicos o privados sobre la base de un plan previamente formulado, aunque se presente en muchos casos como una novedad fundamental, un radical cambio de mentalidad o una ruptura frente a la discrecionalidad del pasado, no es tal, ya que de hecho la planificación ha sido una técnica que históricamente se ha usado para enfrentarse a problemas que impliquen una cierta complejidad por el numero de decisiones implicadas.

Al hablar de planificación existe una primera división básica: la planificación general frente a la planificación sectorial; la primera es horizontal en el sentido de cubrir la totalidad de un territorio, siendo la segunda fundamentalmente vertical, en el sentido de abarcar básicamente una actividad.

Esta división no supone reducir la importancia de lo sectorial frente a lo general, muy al contrario, en numerosas ocasiones la planificación sectorial conlleva aparejadas importantes inversiones en infraestructuras o subvenciones a determinados sectores de actividad que alteran mas radicalmente la realidad que cualquier planificación general.

Los grandes sistemas de planificación general existentes en nuestro ordenamiento jurídico son cuatro:

 

- Planificación económica.

- Protección medioambiental.

- Ordenación del territorio.

- Planeamiento urbanístico.

Por su carácter de planes horizontales todos ellos se superponen sobre el territorio por lo que se tiende a dar una confluencia de competencias entre ellos, por ello puede ser conveniente dar ahora unas notas genéricas que ayuden a encuadrarlos y marquen sus características diferenciales:

 

1. Se refieren a un mismo fin ultimo: desarrollo armonioso y equilibrado, crecimiento sostenible, elevación de la calidad de vida, cohesión económica y social y respeto al medio ambiente.

2. Conviven en el ordenamiento jurídico-administrativo vigente sin un orden preciso y claro de relaciones reciprocas (lo que a menudo es fuente de conflictos competenciales).

3. Su orden temporal de formulación en nuestro ordenamiento jurídico ha sido: urbanismo, planificación económica, ordenación del territorio y medio ambiente.

4. Existe una relación de dialéctica entre la política económica de un lado y las políticas publicas de ordenación del territorio, urbanismo y medio ambiente de otro, polarizandose entre la primera y la ultima como paradigmas de la dicotomía desarrollo/conservación.

5. En su origen la ordenación del territorio fue la plasmación espacial de la planificación económica, produciendose una progresiva autonomía al ir asumiendo valores medioambientales.

6. Existe una intima vinculación entre ordenación del territorio y el urbanismo, que ha producido una cierta confusión entre ambas en una misma política territorial.

7. El valor medioambiental es emergente y introduce un elemento de tensión frente al desarrollo económico que no se ha resuelto ni política ni administrativamente, generando una incertidumbre sobre los valores últimos prevalentes.

8. La noción de medio ambiente es la más amplia de todas y es irreducible a toda acotación o sectorialización, por el contrario la política económica es la más sectorial, funcionando la ordenación del territorio y el urbanismo en escalas complementarias pero acotadas.

9. Al igual que en la planificación sectorial existe una relación inversa entre el ámbito (espacial o temporal) de la planificación y la densidad de sus determinaciones.

10. En todos los casos hay un doble papel en la planificación en general: corregir los problemas o disfunciones ya detectados mediante un programa de acciones y prevenir problemas o disfunciones futuras mediante una normativa.

 

LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

La ordenación del territorio tiene distintas lecturas según los autores que la aborden, la relativa novedad de su formulación teórica y sobre todo de su plasmación en el ámbito legislativo o administrativo ha hecho que su marco competencial sea aun muy amplio y muy escasamente acotado.

En este aspecto guarda una enorme similitud con la política medioambiental dado que por razón de su contenido genérico habría muy escasas materias que estuvieran totalmente excluidas de una interpretación amplia de la misma, así cualquier intervención humana puede entenderse como ejecutada en su marco, de manera similar a como cualquier actividad tiene una clara componente medioambiental.

En cualquier caso existen dos formulaciones básicas de esta materia: la ordenación del territorio, entendida como un campo de actividad administrativa recogida en el ordenamiento jurídico y sujeta por ello a un conjunto de formal de normas y estructuras organizativas y la ordenación del territorio, entendida como área de conocimiento o de reflexión teórica sobre la organización social con una importante componente física o espacial.

Desde un punto de vista administrativo, recogido en el ordenamiento jurídico, la ordenación del territorio ha estado históricamente incluida en la legislación urbanística sin que existiera una distinción clara entre ambas, salvo por la escala de trabajo. Nuestra Constitución al establecer como una de las competencias básicas de las Comunidades Autónomas la ordenación del territorio ha dado carta de naturaleza independiente a este cuerpo de planificación general; en Andalucía esta autonomía normativa se ha plasmado con la aprobación de la Ley 1/94 de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

De modo similar al planeamiento urbanístico la ordenación del territorio se configura, así, mediante un sistema jerárquico de figuras: Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, Planes de ámbito subregional, Planes con incidencia en la Ordenación del Territorio y Actividades de Intervención Singular.

El Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía establece los elementos básicos para la organización y estructura del territorio de la Comunidad Autónoma y es el marco de referencia para los demás planes y actividades con incidencia en la ordenación del territorio, así como para la acción publica en general.

Los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional deben establecer los elementos básicos para la organización y estructura de su ámbito especifico, sirviendo de marco de referencia para el desarrollo y coordinación de políticas, planes, programas y proyectos de las Administraciones Publicas así como de las actividades particulares en general.

Los Planes con Incidencia en la Ordenación del Territorio son aquellos que siendo básicamente sectoriales se considera que el efecto de sus determinaciones tiene una incidencia territorial de importancia por lo que se exige de ellos el se evalúe su coherencia con la planificación territorial general y su contribución a los objetivos territoriales marcados.

Finalmente y con similar criterio se definen una serie de Actividades de Intervención Singular para las que se considera que el efecto de sus determinaciones tiene una incidencia territorial de importancia por lo que se exige un control de coherencia con la planificación territorial general.

Obviamente la Ley de Ordenación del Territorio concede una importancia fundamental a la necesidad de coordinación entre organismos sectoriales y territoriales de un lado y entre administraciones de distinto ámbito por otro. En general la planificación territorial se apoya en la suma de actuaciones y agentes muy diferentes por lo que no parece factible la pretensión de imponer unas políticas o criterios determinados, sino el acuerdo de los diferentes partes.

El marco jurídico en el que nos desenvolvemos esta suficientemente sectorizado y la asignación de competencias es tan compleja que cualquier intento de imponer un marco planificador único esta condenada al fracaso.

El escaso periodo de vigencia de la Ley de Ordenación del Territorio no ha permitido aun que se desarrollen suficientemente los instrumentos en ella previstos y mucho menos contar con una experiencia efectiva de su puesta en practica; no obstante, en Andalucía la planificación territorial tiene diferentes precedentes, que si bien sin un amparo legal completo se han ido desarrollando, pudiendo destacarse documentos como las Bases de Ordenación del Territorio de Andalucía o las Directrices de Ordenación del Litoral.

El primero, como indica su denominación, fue una propuesta de ordenación territorial general, organizado mediante el diagnostico de tres grandes sistemas territoriales: sistema físico-ambiental, sistema urbano-relacional y sistema productivo, y unos criterios de actuación concretos para cada uno de ellos que ha servido para marcar objetivos territoriales a la Junta de Andalucía. En las Bases de Ordenación del Territorio de Andalucía se recoge por ejemplo, el sistema de ciudades sobre la base de la cual se esta articulando la dotación de infraestructuras y equipamientos en nuestra comunidad o se avanzan esquemas viarios o de comunicaciones prioritarias para nuestra región.

Las Directrices de Ordenación del Litoral, pretenden dar unos criterios uniformes de protección e intervención sobra una franja del territorio sometida a unas enormes tensiones sociales, económicas y medioambientales, estableciendo una clasificación de espacios litorales y las políticas mas adecuadas para intervenir en los mismos.

Pero esta visión operativa o administrativa de la ordenación del territorio no es la única posible y de hecho la literatura sobre el tema describe propuestas mucho mas ambiciosas en la que dentro de este concepto se engloba la totalidad del desenvolvimiento de una colectividad sobre un territorio.

El aspecto que si impone claramente un limite a la ordenación del territorio es la necesidad de intervención humana; no tiene sentido hablar de este campo sin actuaciones de las personas o colectivos sociales; la ordenación del territorio se realiza sobre el medio físico por la sociedad, con el confesado proposito de modificarlo en su interés. En extremo no cabria hablar de ordenación del territorio de un ecosistema no antropizado o alterado, salvo que se entendiera como forma de ordenación la no intervención expresa.

La ordenación del territorio supondría, previa una fase de información y diagnostico, la definición de un modelo territorial y este resulta del encuentro de unas estrategias de desarrollo (que finalmente supone definir las actividades a localizar) que vienen dadas por las directrices políticas de rango superior, por su papel en el conjunto de las regiones de su mismo nivel, por las aspiraciones manifestadas por la población afectada y por los recursos endógenos ya sean naturales o humanos; y de una distribución de actividades (en ese mismo territorio) que a su vez vienen condicionadas por la capacidad de acogida del territorio en función de sus riesgos y características medioambientales, por la optimización de las relaciones entre actividades y por la multiplicidad de usos admisible.

El fin ultimo de la ordenación del territorio sería la calidad de vida, que se compone a partir de un nivel de renta, de unas condiciones de vida y trabajo y de una calidad ambiental. Temporalmente se esta produciendo un desplazamiento de la importancia relativa que se otorga a cada uno de tres factores: en un principio predominó la consecución de niveles de renta altos, incrementandose hoy la importancia que se otorga al segundo y tercer factor.

Existen una serie de conflictos recurrentes que tiene incidencia territorial, así conservación frente a desarrollo, interés publico frente a interés privado, perspectiva local frente a perspectiva global o el triple conflicto que en muchos casos enfrenta a los intereses de los sectores primario, secundario y terciario.

Ante ello la ordenación del territorio representa un doble papel: corregir problemas o disfunciones ya existentes y detectadas mediante un programa de acciones y prevenir problemas o disfunciones futuras y previsibles mediante una normativa; y ambos procesos deben convergir en un programa de gestión que los lleve la practica.

 

EL MARCO TERRITORIAL Y SOCIAL ALMERIENSE

Por definición la ordenación del territorio parte de unas características físicas y sociales que caracterizan a un espacio y al grupo social que lo habita, huelga decir que ambos: medio físico y grupo humano interrelacionan mutuamente y así como las sociedades se adaptan a los condicionantes de su entorno físico igualmente alteran y modifican el medio, constituyendo un todo que no debe analizarse por separado.

Parece evidente como estrategias distintas de desarrollo económico, social o ambiental conducen a modelos diferentes de organización espacial, pero también a la inversa una estructura territorial dada impone condicionantes a las relaciones económicas y sociales que sobre ella se puedan establecer.

La descripción completa del territorio contendría pues la suma de la información física de un medio y la social en todos sus aspectos: demográficos, culturales, económicos. Estos contenidos se van a ver suficientemente reflejados en los muy diversos documentos elaborados para este encuentro por lo que sería presuntuoso intentar hacer una descripción exhaustiva de los mismos.

Hay, sin embargo, unos rasgos diferenciales que podrían caracterizar a la provincia de Almería respecto de otros territorios próximos, estos que podríamos llamar elementos definitorios del territorio almeriense serian:

1.- Como rasgo climatológico básico estaría la aridez generalizada dada por un régimen pluviométrico escaso, variable y torrencial, que en años especialmente secos da unas cifras de precipitaciones que clasifican buena parte de la provincia en categorías desérticas.

Tres son los factores básicos que condicionan el clima provincial: la latitud que la sitúa en el limite entre los dominios tropical y templado del hemisferio norte, la posición a sotavento de los sistemas béticos que produce una zona de sombra pluviométrica y la amplitud del contacto marítimo que reduce la continentalidad térmica.

2.- Una orografía compleja que fragmenta el territorio en una serie de unidades físicas con restricciones de comunicación muy fuertes entre ellas y con el exterior.

La serie de sistemas montañosos de dirección dominante este-oeste, hacen del litoral el gran corredor que da accesibilidad al resto del territorio, esto refuerza el papel dominante de esta franja al transcurrir por él los principales ejes de comunicación. La accesibilidad entre valles esta fuertemente restringida.

Pese al extenso litoral provincial las zonas altimétricas situadas por encima de la cota 600 representan el 70% de la superficie total y más del 30% de la superficie se sitúa por encima de la cota 1000, ello configura un territorio básicamente montañoso con unas pendientes medias muy fuertes.

3.- Los fenómenos erosivos son notablemente activos y salvo algunas localizaciones muy puntuales -planicies litorales- son generalizados los territorios sometidos a erosiones laminares significativas y erosión activa de drenaje en cárcavas y barrancos. La falta de una cubierta vegetal suficiente facilita que los rasgos climatológicos de torrencialidad de las precipitaciones y vientos frecuentes hagan de la erosión un fenómeno grave y generalizado.

La vegetación responde a estas condiciones medioambientales y como regla general presenta una adaptación a la alta xericidad del medio.

En función de la altitud se desarrollan los diferentes pisos bioclimáticos existentes -termomediterraneo, mesomediterraneo y supramediterraneo- que presentan de forma generalizada una degradación de origen antrópica, en la que se producen las etapas de sustitución del bosque típico mediterráneo con una secuencia que sintéticamente sería: bosque >> matorral >> retamar >> espartal >> lastonar >> tomillar >> pastizal.

4.- Una debilidad poblacional, acorde con las limitaciones de los recursos naturales del territorio y agravada por intentos históricos fallidos que forzaron los aprovechamientos del medio por encima de sus posibilidades -especialmente la quiebra de la minería del siglo XIX y la expansión de cultivos en zonas de montaña en periodos autárquicos-.

Una fuerte emigración ha sido la tónica de gran parte de este siglo, si bien, en las dos ultimas décadas esta tendencia se ha invertido y actualmente la provincia refleja una saldo migratorio positivo.

Esta tendencia historia se roto en las zonas litorales, donde se esta produciendo un crecimiento como suma de migraciones procedentes de la propia provincia y de otras provincias próximas, pero el despoblamiento continua siendo la tónica en las áreas interiores de la provincia.

5.- Desde el punto de vista socioeconómico la historia de la provincia, como es bien sabido, es una reiterada secuencia de fases expansivas apoyadas en un sector concreto -minería, uva de mesa, esparto- y crisis profundas tras el hundimiento de esa actividad dominante.

En el momento actual la agricultura intensiva de las planicies litorales ha vuelto a repetir el papel de "locomotora económica" que está tirando del resto de la actividad productiva de la provincia. Existen otros dos sectores de relativa importancia como son el turismo y la industria del mármol.

Frente a estos tres sectores de actividad marcadamente exportadora, coexisten un creciente sector comercial y de servicios, un importante sector de la construcción y una industria relacionada con las actividades primarias, que tienen en común su, originaria y aun no superada, dependencia económica de los mencionados sectores básicos.

6.- Después de décadas de figurar en las ultimas posiciones de los listado de renta "per capita" media provincial y demás indicadores del nivel de desarrollo económico, en la actualidad la provincia ha saltado a posiciones medias en los listados nacionales y se sitúa a la cabeza del resto de las provincias andaluzas en aspectos tan importantes como menor tasa de paro, renta familiar disponible, numero de vehículos por habitante, etc.

 

PROBLEMÁTICA TERRITORIAL DE LA PROVINCIA DE ALMERÍA

En este marco socio-territorial, que tan brevemente se ha bosquejado, se pueden destacar una serie de notas características:

a) La dinámica histórica de la economía almeriense ha estado ligada a la explotación de los recursos del medio físico y esta tendencia no tiene visos de alterarse a corto o medio plazo.

La vinculación del sistema económico a la explotación directa de recursos naturales no parece que pueda superarse a corto plazo por las propios condicionantes sociogeograficos del territorio almeriense.

La provincia se halla en una situación muy periférica respecto de los centros de decisión política y económica: es con gran diferencia la más lejana de la capital autonómica, dentro del estado se sitúa en el vértice suroriental, en el extremo de una diagonal secundaria frente a la diagonal dominante formada por el eje suroccidental/nororiental y en el contexto de la Europa Comunitaria se halla en uno de los mas lejanos limites respecto a los centros de poder.

Como punto de comunicación entre Europa y el Magreb la provincia de Almería ha de competir con otras ubicaciones de mejor situación geográfica como es la Bahía de Algeciras o con ciudades de mayor rango como Málaga o Alicante.

Si a ello se le suma una debilidad de comunicaciones e infraestructuras notable no parece que pueda competir, con basas importantes, en el mercado nacional o internacional de centros terciarios o de ubicaciones industriales preferentes. Por reducción parece, pues, inevitable la predicción de que la actividad económica provincial va a seguir basandose en los recursos y potencialidades endógenas.

Su integración en el arco mediterráneo, se ha de producir sobre la base de las estructuras productivas ya existentes, aunque este eje de desarrollo pueda facilitar su potenciación.

b) Esta dinámica presenta fases expansivas y depresivas, hallandonos en el momento presente dentro de un periodo de fuerte expansión. Pero existe ya una clara limitación al crecimiento del modelo económico actual que viene dada por la restricción que representa la disponibilidad de algunos recursos, entre los que destaca esencialmente el agua.

La lectura de la reiterada secuencia histórica de fases expansivas apoyadas en el auge de un sector concreto, como fueron la minería, la uva de mesa o en menor medida el esparto y crisis profundas tras el hundimiento de esa actividad dominante no debe implicar una lectura fatalista de la historia.

Las sucesivas crisis de la historia económica de la provincia se han de entender no tanto como el resultado inevitable del cambio de coyuntura, como de una incapacidad social para diversificar sus actividades productivas y hacer reverter en el resto del tejido económico los beneficios generados en los periodos de bonanza.

La agricultura intensiva ha propiciado en estos últimos años un sostenido periodo de crecimiento económico en el ámbito provincial, pero es fácil vislumbrar dos posibles escenarios de crisis: un cambio radical de la coyuntura politica-economica internacional que altere el marco de mercado en el que se desenvuelve la rentabilidad de la agricultura almeriense y el agotamiento de los recursos hídricos.

Sobre el primero de estos escenarios es mínima la capacidad de actuación que se tiene a escala provincial al depender de instancias políticas y económicas de rango internacional, respecto del segundo de los escenarios si que cabe una linea de actuación provincial aunque se enmarque en un contexto hidrológico mas amplio.

Sí cabe aprender de las lecciones del pasado, la conclusión obvia es que la economía provincial ha de iniciar un proceso de diversificación productiva aprovechando los recursos económicos generados por el auge la agricultura intensiva, que la medida de lo posible se debe apoyar en sectores y técnicas sostenibles ambientalmente, que actué como colchón de amortiguación frente a los efectos de una crisis de este sector dominante.

c) Las condiciones naturales del territorio almeriense contienen en sí mismas las potencialidades y limitaciones de determinados modelos de desarrollo económico.

Esto que en lineas generales es cierto en cualquier ámbito territorial, en el caso de Almería se convierte en una afirmación tajante, ya que el medio físico en el que nos hallamos impone unos condicionantes a la actividad humana que no se pueden ignorar sin producir daños casi irreparables, de esta ultima afirmación el ejemplo mas palpable es la intensa deforestación que produjo la expansión de la minería y cuyo precio en forma de erosión y perdida de suelos productivos seguiremos sufriendo durante siglos.

Su auge o su fracaso ha dependido, y lo seguirá haciendo, de factores económicos externos de escala nacional o más aun de escala internacional, por lo que el nivel de control factible por la sociedad almeriense es muy limitado.

Como antes se ha apuntado, desde la perspectiva económica la solución pasa por que la provincia diversificara sus actividades productivas, como método de adaptación a coyunturas macroeconómicas incontrolables. Esta deseable diversificación debería apoyarse en sectores productivos de baja incidencia ambiental, pero serán factores de rentabilidad los que discriminen de hecho esta posibilidad.

Por ello el nivel de intervención posibilista mas inmediato es en negativo, limitando las actividades que impliquen alteraciones no asumibles por los distintos ecosistemas. En una coyuntura de creciente libertad de mercado y mínima intervención en el mismo las medidas de fomento que pudieran diseñarse para favorecer determinados sectores productivos son muy limitadas.

Pese al unánime acuerdo en la necesidad de potenciar los procedimientos de fomento en positivo frente a la tradicional actitud administrativa limitadora, el marco legal en que nos desenvolvemos permite actuar con mucha mas intensidad por la segunda de estas lineas, lo que se demuestra en actividad cotidiana de las diferentes administraciones.

d) Estos condicionantes macroeconómicos tienen su reflejo a escala local en una intensiva utilización de los recursos naturales, con una orientación propia de ciclos económicos de corto plazo y que por ello tienden a agotar todas las posibilidades de dichos recursos.

El rasgo mas negativo es la no sostenibilidad a medio plazo de estas formas de explotación de los recursos, creada por una coyuntura económica concreta, a la que se responde con una explotación generalizada del recurso buscando beneficios inmediatos.

Como es de esperar estos procesos se desarrollan sin una planificación previa y con ciertos rasgos de anarquía en su distribución, siendo fundamental el peso de la iniciativa privada frente a las aportaciones de sector publico, lo que implica que las posibilidades de control sobre los mismos son muy limitadas.

Un ejemplo claro de esto se da en los sobre explotados acuíferos del poniente almeriense, donde pese a las reiteradas prohibiciones administrativas continua la expansión del regadío. El que la iniciativa privada corra con la practica totalidad de las inversiones necesarias (al contrario de lo que es la tónica en la mayor parte de la agricultura peninsular) hace que las posibilidades reales de control administrativo sean casi nulas, ya que la rentabilidad del cultivo permite asumir los riesgos de las sanciones administrativas -multas- posibles.

La ausencia de unas estructuras económicas consolidadas hace fácil la tentación de apostar por los nuevos sectores productivos que emergen, en la búsqueda de una rentabilidad inmediata, en el mismo sentido la memoria histórica popular de los largos periodos de crisis o de depresión económica que en el ámbito provincial se han sufrido refuerza la búsqueda de respuestas intensivas de las nuevas potencialidades que aparecen.

e) Como un recurso mas, que se moviliza en estas fases económicas, esta el factor población. El registro demográfico existente de muchas comarcas muestra oscilaciones que superan muy ampliamente los valores propios de los crecimientos vegetativos y que reflejan la pujanza o el declive económico de determinadas zonas del territorio.

En el actual momento la dinámica de fuerte crecimiento demográfico de la franja y llanuras litorales y del valle del Almanzora contrastan con el creciente despoblamiento de las zonas de montaña interiores. El proceso conlleva ademas los conocidos problemas de fuerte envejecimiento de la población y alto grado de dependencia.

De hecho cabe constatar cierta mejora de las economías familiares de estas zonas, pero en gran parte se deben a rentas generadas en las comarcas económicas activas que repercuten en las poblaciones de origen. Este fenómeno es temporal y paulatinamente la población que ha tenido que emigrar va aligerando sus lazos económicos con las poblaciones de origen.

La perdida de población limita ademas determinadas actividades productivas o comerciales que requieren de la existencia de una mínima "masa critica" demográfica, lo que refuerza el circulo viciosa en el que se ha entrado.

Muchos municipios se están reduciendo a residencias de la tercera edad, sin futuro una vez que vayan desapareciendo sus actuales pobladores.

f) En buena parte de las comarcas interiores -Filabres, Los Vélez, Valle del Nacimiento o Alpujarras- se están produciendo fenómenos clásicos de la ordenación del territorio en un medio rural en declive, con una serie de efectos negativos entre los que cabe apuntar los siguientes:

El llamado efecto sumidero por el que la escasez de población hace que se reduzcan las inversiones en una zona lo que a su vez favorece una mayor disminución de población entrandose en una espiral de decadencia económica y demográfica.

La perdida del valor añadido que se produce al vender el medio rural materias primas que son elaboradas en medios urbanos o industriales, quedando pues fuera del mismo el valor añadido generado y que en parte son nuevamente adquiridas por el medio rural.

El déficit de equipamientos e infraestructuras consecuencia en parte de unos bajos niveles de densidad y una dispersión de población que encarece su satisfacción.

El deterioró de ecosistemas como consecuencia del abandono de modos de producción y cultivos tradicionales y la perdida de culturas, identidad y tradiciones en razón de la despoblación.

La degradación del patrimonio edificado por el abandono de usos tradicionales y la escasa capacidad económica de sus moradores.

El aislamiento y cierta inseguridad de la población debida a situarse por debajo de ciertos umbrales de densidad poblacional.

La exigencia de movimientos recurrentes residencia-trabajo, al encontrarse en muchos casos en otras localidades o comarcas el lugar de trabajo o la exigencia de desplazamientos para acceder a los servicios, de lo que son ejemplos claros el transporte escolar rural o lo recurrentes desplazamientos de trabajadores entre sus localidades de residencia en el Valle del Andarax y el Poniente Almeriense.

g) La capacidad de recuperación ambiental del territorio esta fuertemente disminuida como consecuencia de procesos históricos que han degradado sus condiciones naturales, por ello el potencial regenerador del medio frente a las agresiones actuales es muy escaso.

Esto es particularmente evidente en lo que afecta a los procesos erosivos con perdida de suelos, lo que hace especialmente difícil la reforestación. Usando un símil biológico serian nuevos ataques contra un organismo ya muy debilitado.

Pero esta debilidad general entraña en si misma un claro handicap para las zonas litorales mas activas y pobladas, al incrementar notablemente los riesgos de avenidas precisamente en estas zonas donde se ha intervenido muy fuertemente en la rivera de los ríos y ramblas. A ello se une el que las sierras interiores no son capaces de retener el volumen de agua suficiente para garantizar la sostenibilidad de las actividades productivas del litoral.

El equilibrio pasaría por que ambos territorios, litoral e interior, asumieran roles complementarios: la franja litoral como eje de actividad agrícola, turística, industrial o terciaria y las comarcas interiores como soporte ambiental de los recursos de agua, oxigeno, biodiversidad, paisajes, etc. necesarios para la continuidad de la primera.

h) Estas debilidades del sistema natural muestran, así, su más clara manifestación en el acuciante déficit y la consiguiente fuerte competencia que se esta produciendo por el recurso agua, por el que se enfrentan la agricultura intensiva, el turismo y los usos residenciales. Esta pugna se produce ademas en muchas zonas por el propio suelo en el que pretenden ubicarse.

En buena parte el desarrollo actual se esta realizando a partir de recursos hídricos fósiles generados en épocas históricas previas, por lo que el agotamiento de este modelo de explotación es un hecho cierto del que solo cabe discutir en que momento se producirá de continuar el actual régimen de sobreexplotación.

Este es un tema sobre el que tras haberse vertido ríos de tinta, toma cada vez con mas fuerza cuerpo la convicción de que la magnitud del problema y la limitación de recursos requiere el que se aborde desde una perspectiva de múltiples soluciones parciales.

Si fuera posible poner en marcha todos los mecanismos de corrección que se han apuntado se daría la paradoja de que la provincia podría llegar excedentaria en recursos hídricos; la lista no exhaustiva de estas actuaciones seria: repoblación forestal generalizada de las sierras almerienses, ejecución de pantanetas y embalses para recarga de acuíferos, ejecución de nuevos embalses de regulación, eliminación de perdidas en redes de conducciones urbanas y redes de distribución agrícolas, reutilización agrícola de efluentes urbanos depurados, recuperación para riego de las aguas pluviales recogidas por las propias superficies invernadas, desalación para usos urbanos o agrícolas de alta rentabilidad, ampliación a cogeneración de instalaciones de producción de energía eléctrica ya existentes, mejora de rendimientos en regadíos, interconexión de cuencas provinciales e incluso trasvases desde cuencas excedentarias próximas.

El volumen de recursos que se habrían de movilizar supera ampliamente las posibilidades provinciales y muchas de las actuaciones dependerán de su ejecución por las administraciones autonómica o estatal. La discusión debería, pues, también centrarse en el orden de prioridad de las posibles actuaciones, primandose aquellas que con un menor coste produzcan mayores beneficios.

i) Una tradición secular de que la ocupación humana se realizara de forma muy dispersa en el territorio - que respondía a una acomodación a las limitaciones de un medio físico incapaz de soportar densidades altas de población - se mantiene en la dinámica actual de asentamientos.

Lo que en el pasado pudo ser una acomodación ecológica al medio deviene en el momento presente en un fuerte impacto por el altísimo consumo de territorio que suponen las redes de comunicaciones e infraestructuras, que esta población diseminada demanda.

Esta dispersión de núcleos es, desde una perspectiva de mera optimación de recursos, económicamente ineficiente ya que requiere prestar servicios muy por debajo de los niveles de densidad adecuada.

Pero esta, que podríamos denominar, cultura urbanística popular actúa sobre todo favoreciendo procesos de ubicación de todo tipo de actividades en el medio rural, apoyandose en las redes de comunicaciones existentes, por muy débiles que estas sean.

Se da así la paradójica situación de que, en este aspecto, el territorio almeriense presente una gran similitud con el norte peninsular en cuanto a la forma de distribución de las actividades y la residencia; pero mientras en la cornisa cantábrica es una climatología favorable la que lo permite en nuestra provincia es mas una forma cultural socialmente aceptada, que en el momento actual crea perjuicios colectivos presentando solo un beneficio particular -menores costes del suelo-.

j) El actual desarrollo económico de la provincia se esta produciendo sobre una estructura de asentamientos e infraestructuras de características absolutamente insuficientes lo que ha generado debilidades con costes económicos, ambientales y de calidad de vida que aun se hallan en fase de superación.

Este punto de partida implica, ademas, que existen abundantes demandas de infraestructuras y servicios aún no satisfechas en la población almeriense, lo que continuará produciendo conflictos ambientales a medida que se vaya abordando la ejecución de estas instalaciones.

Así la demanda de mejoras en las vías rodadas implicara agresiones ambientales sobre las comarcas afectadas pues las características geométricas de las carreteras existentes las hace insuficientes frente a los estándares actualmente demandados de seguridad y comodidad. Igualmente las infraestructuras hidráulicas implican modificar radicalmente el régimen de los cauces afectados ademas de la total alteración que la propia infraestructura supone.

Pero incluso infraestructuras como las ferroviarias que se plantean como alternativas sostenibles frente a otros medios de transporte, tendrán costes ambientales notables ya que son muy exigentes en cuanto a las condiciones geométricas de su trazado, por lo que tanto la mejora de las lineas existentes como la posible ejecución de la conexión con el levante implicaran agresiones ambientales muy fuertes.

Desde un punto de vista puramente ambientalista cabria plantear el debate sobre la necesidad de estas nuevas infraestructuras, pero desde el punto de la ordenación del territorio es evidente que tales mejoras son imprescindibles si se pretende equiparar las condiciones de partida de la provincia en la competición económica con otros territorios de su entorno.

Ignorar esta oferta de localizaciones implica aceptar el que la provincia quede al margen del marco económico global y acepte modelos de desarrollo alternativo y ello no podría realizarse sin un acuerdo social del que se está muy lejos.

k) Como elemento positivo habría que señalar que el nivel de renta conseguido esta repercutiendo en buena parte de la población y tiene su reflejo en un creciente nivel cultural y en una sociedad, demograficamente joven, activa y emprendedora capaz de enfrentarse a las carencias y debilidades históricas.

El reto de la ordenación del territorio en Almería sería propugnar un modelo territorial en el marco del cual encauzar estas iniciativas privadas en una linea de corresponsabilidad ambiental, de manera que rompiera la lectura de actividad administrativa sancionadora y limitadora que se tiene en el ámbito popular de la protección medioambiental.

 

ESTRATEGIAS TERRITORIALES

Definir un modelo territorial concreto que de respuesta a las cuestiones antes planteadas supera ampliamente las posiblidades de esta comunicación, pero cabe apuntar una serie de estrategias concretas, en su mayor parte evidentes, que presentan como gran problema no resuelto el cómo materializarlas en la practica.

Siguiendo el orden de la diagnosis realizada, se apuntan las siguientes estrategias territoriales:

- La vinculación del sistema económico a la explotación directa de recursos naturales no podrá superarse a corto plazo por las propios condicionantes del territorio almeriense, por lo que actuaciones sobre el mismo habrán de realizarse sin agotar sus potencialidades para usos diferentes de los actuales.

No siendo previsible un cambio radical en la base de la estructura productiva ya existentes, esta se deberá reconducir desde el punto de vista de la sostenibilidad.

- La reiterada secuencia histórica de fases expansivas apoyadas en el auge de un sector concreto y crisis profundas tras el hundimiento de esa actividad dominante no implica un desarrollo fatalista de la historia. El resultado de futuros cambios de la coyuntura macroeconómica no implicará evitablemente la crisis, si los agentes sociales y económicos son capaces de diversificar sus actividades productivas y hacer revertir en diferentes áreas del resto del tejido económico los beneficios que se están generando en la presente bonanza.

- Esta deseable diversificación debería apoyarse en sectores productivos de baja incidencia ambiental, pero son los factores de rentabilidad los que definen de hecho esta posibilidad y el nivel de control publico es notablemente limitado y tenderá a reducirse aun mas, por ello solo desde la interiorización por parte de los agentes económicos y sociales de estos valores cabe esperar el que se avance en la linea de compatibilidad entre desarrollo económico y sostenibilidad medioambiental.

En cualquier caso se habrán de diseñar medidas publicas de fomento que favorezcan los sectores productivos adecuados. El riesgo es que, admitiendo que la sensibilidad medioambiental de la sociedad va a seguir creciendo en el futuro, las administraciones responsables se consagren en una linea sancionadora o, lo que es lo mismo, que el marco jurídico medioambiental se conforme en negativo.

- Dado que el peso de la iniciativa privada es muy fuerte frente a las aportaciones de sector publico, las posibilidades de control administrativo de los diferentes sistemas productivos son limitadas. Su ordenación y planificación es algo en el que se debe implicar a los propios agentes económicos.

El esfuerzo organizador que en algunos sectores como la agricultura intensiva o el mármol se ha producido, es un elemento positivo que indica hasta que punto trata de estructuras productivas maduras capaces de pactar modelos de crecimiento viables.

- El fenómeno demográfico de la despoblación de las comarcas de montaña o interiores, tiene unos efectos sociales y culturales de perdidas de estructuras productivas y modos de vida tradicionales que son difícilmente subsanables, aun entrado en una política global de subvenciones que pretenda mantener la rentabilidad de determinadas agriculturas o ganaderías marginales.

Frente a esta posibilidad cabe propugnar una política radical de reconversión de sus poblaciones a la actividad forestal: repoblación, manejo de montes, prevención de incendios, guardería forestal e incluso en un futuro mas lejano industrias madereras; esta actividad no podría mantener densidades de población como las que históricamente tuvieron pero supondría reconocerles un papel productivo primordial, que nunca se podría entender como una subvención de las comarcas ricas a las deprimidas sino como remuneración justa de toda la colectividad a aquellas poblaciones que están prestando de un servicio de carácter básico para la globalidad.

La reconversión forestal supondría sacrificar el numero de las comunidades de montaña necesarias, pero las convertiría en grupos productivamente activos y no dependientes.

- El concepto de sistema global que en el ámbito internacional se propugna, buscando el que se reconozca a determinados territorios un valor ecológico planetario que sirva de contrapeso a la agresión de las zonas mas industrializadas, tendría su reflejo a pequeña escala en el sudeste peninsular en una distribución de papeles entre los dos territorios básicos - litoral e interior- en el que primero mantendría su función productiva en los campos de la actividad agrícola, el turismo masivo, la gran industria o el sector terciario, debiendo por ello mantener las mayores densidades de población mientras que las comarcas de montaña o interiores actuarían como un soporte ambiental generador de recursos esenciales como el agua, el oxigeno o lo que es idéntico la eliminación del dióxido de carbono, el mantenimiento de la biodiversidad y del paisaje natural, para lo cual seria soporte de comunidades menores con actividades productivas complementarias a las primeras.

- La respuesta a la situación critica que el actual régimen de explotación de los recursos hídricos nos avoca, consumiendo recursos hídricos fósiles a un ritmo muy superior al de las aportaciones que reciben los diferentes acuíferos, pasa por poner en marcha una batería de actuaciones complementarias: repoblación forestal generalizada, ejecución de pantanetas, embalses para recarga de acuíferos y ejecución de nuevos embalses de regulación (teniendo estas medidas una función adicional básica de prevención de riesgos por avenidas), eliminación de perdidas en redes de conducciones urbanas y redes de distribución agrícolas, reutilización agrícola de efluentes urbanos depurados, recuperación para riego de las aguas pluviales recogidas por las propias superficies invernadas, desalación para usos urbanos o agrícolas de alta rentabilidad, ampliación a cogeneración de instalaciones de producción de energía eléctrica ya existentes, mejora de rendimientos en regadíos y racionalización de consumos urbanos

(generalización de los contadores de agua tanto para los consumos urbanos como agrícolas y pago según consumo real), interconexión de cuencas provinciales y transvases desde cuencas excedentarias próximas.

Debiendo priorizarse la programación de las actuaciones que impliquen grandes inversiones publicas en función de su rentabilidad en términos de costes/beneficios y no demorando las medidas correctoras que por corresponder a los agentes privados pueden iniciarse individualmente.

- En la franja litoral, ademas de la competencia por el recurso agua, los sectores turístico, residencial y la agricultura intensiva compiten por la ocupación del propio suelo en que asentarse.

Esta pugna es ahora mas evidente en determinadas zonas del poniente almeriense, de la propia capital o de las costas del levante; pero tendera a generalizarse de continuar la concentración de actividades en esta franja.

En este aspecto concreto, deberá ser la formulación de un modelo territorial socialmente pactado la que debería asignar las preferencias de cada zona del territorio; puesto que los requerimientos espaciales de unos y otros usos no son compatibles, el recurso a dejar actual al mercado para que este reasigne las ubicaciones puede crear unas mezclas totalmente indeseables que invaliden esta franja critica de cara a desarrollos futuros.

Un conflicto similar se puede plantear en la competencia por captar las rentas de localización que con la construcción de las nuevas infraestructuras se están generando. Esto es especialmente claro en el entorno de los accesos a la reciente autovía del mediterráneo donde se esta produciendo una proliferación de actividades que intentan lograr las ventajas de accesibilidad e imagen que estos puntos conllevan.

Un criterio territorial claro es el de producir unas reservas espaciales en estas zonas de manera que se mantengan libres de cara a una futura implantación de nuevos usos o actividades estratégicas.

- La dispersión de núcleos y asentamientos en este territorio es ineficiente, desde una perspectiva de mera asignación y optimación de recursos, ya que requiere prestar servicios muy por debajo de los niveles de densidad adecuada. El beneficio privado que supone la disminución de costes de suelo para los agentes privados se ve sobradamente compensado por el incremento de gastos que para las administraciones publicas implica dar unos servicios mínimos: comunicaciones, transportes, redes, educación, sanidad, seguridad publica, etc.

El modelo de asentamientos dispersos es ecologicamente muy poco eficiente al precisar de un volumen de desplazamientos muy alto. La apuesta por el modelo de ciudad mediterránea tradicional se convierte así en una opción no solo culturalmente positiva sino ambientalmente mas sostenible.

- Las infraestructuras de las poblaciones y de las comunicaciones que hemos heredado son claramente insuficientes y ello implica costes económicos, ambientales y de calidad de vida que aun se han de superar.

Ademas existen abundantes demandas de infraestructuras y servicios aún no satisfechas en la población almeriense, por lo que se continuarán produciendo conflictos ambientales a medida que se vaya abordando la ejecución de estas instalaciones, para las que habrá de hallarse un punto de equilibrio, que no las haga inviables.

- El reto de la ordenación del territorio en Almería sería propugnar un modelo territorial, aprovechando la iniciativa de una sociedad demograficamente joven, activa, emprendedora y con un creciente nivel cultural y de renta, que defina un desarrollo económico y social estable y ambientalmente respetuoso.

 

CONCLUSIÓN

La ordenación del territorio fue institucionalizada por la Carta Europea de Ordenación del Territorio, aprobada por los Ministros Comunitarios en 1983, entendida como la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad, es una disciplina que pretende superar la división sectorial con se enfocan la mayor parte de las técnicas de la planificación, marcando un acuerdo colectivo entre las diferentes ramas de la administración, los agentes sociales y la población en general. Este acuerdo se formaliza en las figuras de los planes que con anterioridad se han descrito, buscando un criterio de racionalidad en la distribución de usos, actividades e infraestructuras del territorio.

La racionalidad es en si misma una aportación medioambiental básica, ya que por ella misma se pueden reducir de forma sustancial los impactos de las actividades que desarrollan en un territorio.

Pero esta disciplina puede, al tiempo, ayudar a lograr el consenso social necesario en los limites que como grupo social nos hemos de autoimponer en relación con el nivel de intensidad en el uso y consumo de los recursos naturales de nuestro medio ambiente.

Finalmente convendría no perder nunca de vista, desde una reflexión centrada en la ordenación del territorio, que la aproximación pluridisciplinar que se pretende a la problemática medioambiental almeriense tiene muchos de sus conflictos y muchas de sus soluciones fuera de este mismo marco de definición, y esto es especialmente cierto cuando se estudia el marco socioeconómico en el que se sitúa nuestro territorio.