ENCUENTRO MEDIOAMBIENTAL ALMERIENSE: EN BUSCA DE SOLUCIONES

GESTIÓN DEL MEDIO NATURAL BARRA DE EXPLORACIÓN

DOCUMENTOS DE TRABAJO Y COMUNICACIONES

EL QUINTO PROGRAMA COMUNITARIO DE MEDIO AMBIENTE: ASPECTOS DE INTERÉS PARA EL ANÁLISIS DEL DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA PROVINCIA DE ALMERÍA

Abel La Calle Marcos

Abogado y profesor de Derecho internacional público y Relaciones internacionales de la Universidad de Almería.

 

Es difícil comenzar un texto sobre el medio ambiente sin hacer uso de ciertos lugares comunes, cuando no tópicos… Quién se resiste a dejar unas palabras sobre la globalización a las puertas del tercer milenio. Quién no se atreve a recordar el carácter planetario de los problemas ambientales. Quién -en suma- escapa de buscar en el oyente o el lector aquello que todos creemos conocer, aquello que se identifica inmediatamente por el otro y nos va acercar a él aunque sólo sea de forma efímera.

Con lo anterior doy por concluida la obligada referencia a esos lugares comunes, brevedad que se debe a la exigencia de síntesis pedida por los organizadores y la mayor extensión que dediquen otras ponencias a dichos extremos. En cualquier caso la literatura sobre aquéllos es abundante y seguro conocida por todos los lectores. Abordemos pues el objeto de nuestro breve trabajo.

El análisis del derecho comunitario europeo es un aspecto imprescindible de cualquier debate o estudio en materia de medio ambiente. La excepcional penetración de este derecho internacional en España al igual que en el resto de los quince Estados miembros de la Unión justifica suficientemente esta afirmación.

La importancia del derecho comunitario ambiental es ya conocida para la mayoría de las personas que se reúnen en este encuentro. No obstante, para aquellos que estén menos familiarizados con nuestra integración en la Unión Europea permítanme recordar algunos hechos.

Cuando España entró a formar parte de las Comunidades Europeas el uno de Enero de 1986 se produjo un cambio transcendental en el ejercicio de sus competencias constitucionales. Desde aquél momento transferimos parte de estos poderes a los órganos de las Comunidades. El ejercicio de estas competencias se ejerce por las Comunidades, de una forma exclusiva en casos como la pesca o la agricultura, y de una forma compartida en otros como es el caso del medio ambiente. Un signo que evidencia lo anterior, es que el Estado español se vería pronto sometido a controles externos.

Muestra del control realizado por las Comunidades fue la condena que recibió España por asunto de las Marismas de Santoña(1). Nuestro país fue condenado por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas por el incumplimiento de una norma internacional, una Directiva que obliga a nuestro Estado a proteger los hábitats de las aves silvestres.

La Comisión llevó el asunto ante el Tribunal de Justicia porque el Reino de España se encontraba en la obligación de aplicar las disposiciones de la citada directiva desde el 1 de enero de 1986. El Gobierno español alegó en su descargo que las obligaciones enunciadas en la directiva no podían aplicarse más que de manera progresiva y no inmediata.

El Tribunal declaró el incumplimiento de España por no haber clasificado las Marismas de Santoña como zona de protección especial y haber omitido las medidas apropiadas para evitar la polución o el deterioro de los hábitats de dichas marismas.

La sentencia consideró correctos los reproches que hizo la Comisión a la Administración española: la construcción del nuevo trazado de la carretera entre Argoños y Santoña sobre la zona pantanosa que resultó agravada por la autorización de edificaciones nuevas a lo largo del trazado de dicha carretera; la creación de las zonas industriales de Laredo y Colindres sobre la zona pantanosa; la colocación de estructuras de acuicultura en esta misma zona; y el vertido de aguas no depuradas en las Marismas.

En suma, esta sentencia nos sirve de ejemplo para comprobar parte del alcance del derecho comunitario europeo. Desde el uno de Enero de 1986 en que España se incorporó a las Comunidades, nuestra referencia normativa tiene que ampliarse obligatoriamente al derecho comunitario.

* * *

El derecho comunitario ambiental nació de forma paralela a la toma de conciencia internacional de la limitación e importancia de los recursos naturales. Si el punto de partida del reconocimiento internacional de medio ambiente se manifiesta con la Declaración de Estocolmo de 1972(2), las Comunidades Europeas aprobaron el Primer Programa de acción comunitaria en materia de medio ambiente un año después en 1973(3).

La Comunidad empezó entonces a establecer medidas comunitarias de protección ambiental a pesar de que los Tratados constitutivos no contemplaban ninguna base jurídica que le facultara expresamente para la protección del medio ambiente(4). Lo hacía sobre la base del artículo 100 y 235 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea que le autoriza a establecer disposiciones en materias relacionadas con el establecimiento o funcionamiento del mercado común aunque no exista competencia expresa en los tratados constitutivos.

La necesidad de dotar a las Comunidades de una base jurídica suficiente para el derecho ambiental que se estaba produciendo llevó a los Estados miembros a incluir expresamente esta competencia en los tratados constitutivos en 1985(5). Este proceso de constitucionalización de la competencia ambiental en la Unión encontró un nuevo paso en 1992 con el Tratado de la Unión Europea que establece como objetivo fomentar un crecimiento sostenible que respete el medio ambiente y alcanzar una protección ambiental elevada(6).

En este marco comunitario del Tratado de Unión Europea e internacional de la Conferencia de Río de Janeiro sobre medio ambiente y desarrollo tiene lugar el Quinto Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible (en adelante V Programa)(7).

El V Programa tiene como meta final modificar las pautas de crecimiento económico de la Comunidad para encauzarlo hacia un desarrollo sostenible e incorpora como novedades más destacadas: el respeto de los cuatro programas anteriores, las medidas de transparencia y diálogo, una mayor racionalización en los mecanismos de protección y una integración más intensa en el resto de políticas comunitarias.

Partiendo del marco de este V Programa y su revisión en curso(8), pretendo a continuación realizar un recorrido breve y obligadamente superficial por los distintos problemas que afectan a la provincia de Almería y que se van a tratar en el presente encuentro. En cada uno de estos aspectos trataré de recoger sintéticamente los objetivos del V Programa así como algunos aspectos que creo de interés tener en cuenta para el debate y estudio en las jornadas.

El presente trabajo no es un estudio exhaustivo sobre el V Programa, ni sobre ninguno de sus aspectos específicos por evidentes razones de espacio. Con las referencias que a continuación se recogen pretendo enmarcar los temas que se van a tratar en el Encuentro dentro del derecho comunitario. También deseo llamar la atención a todos los estudiosos del medio ambiente sobre la importancia actual del derecho comunitario; no sólo es un instrumento cada vez más presente de protección ambiental, sino el motor de la política ambiental que recibe nuestros elogios o denostamos. Mientras que el cumplimiento de la normativa ambiental es generalmente una responsabilidad de las administraciones nacionales, la concepción y directrices de la protección ambiental se gesta en la Unión Europea.

 

La biodiversidad

El objetivo del V Programa en esta materia se centra en el mantenimiento de la diversidad biológica mediante un desarrollo y una gestión sostenible de los hábitats naturales de valor para Europa y sus zonas circundantes; y un control estricto del consumo y comercio de especies silvestres(9). Este planteamiento ha sido complementado con la exigencia incorporarlo en el resto de las políticas comunitarias(10).

Omitimos aquí detenernos en las normas de protección de determinadas especies(11) para aproximarnos a la protección de hábitats que creemos de mayor transcendencia para nuestra provincia dado el elevado número de zonas protegidas con las que cuenta.

La protección ambiental de los hábitats de la Unión se apoya sobre dos directivas conocidas como la directiva de aves(12) y la directiva de hábitats(13) en cuyo contenido se establece la creación de la red ecológica denominada Natura 2000.

Natura 2000 constituye el mayor esfuerzo comunitario para la protección de la biodiversidad comunitaria. Su objetivo es el de preservar un conjunto de zonas estratégicas de la Comunidad para la subsistencia de nuestra flora y fauna silvestre. Permite por ejemplo el tránsito protegido de aves migratorias en el territorio comunitario o evitar la desaparición de endemismos.

Las zonas a proteger se clasifican en Zonas Especiales de Conservación (ZEC), Zonas Especiales de Protección de Aves (ZEPA) y los denominados corredores ecológicos que son aquellos elementos del paisaje que resulten esenciales para la migración, distribución o el intercambio genético de las especies silvestres (por ejemplo, los ríos y riberas, cañadas, sotos, estanques, etcétera)(14).

La red Natura 2000 no es solo un rosario de buenas intenciones sino un instrumento jurídico vinculante que además tiene plazos. La Directiva de hábitats establece tres fases en la aplicación de la red. Una primera fase (1992-1995) en que cada Estado miembro ha de elaborar una lista nacional de las zonas de su territorio que debe incluir en la red. Una segunda fase (1995-1998) en la que la Comisión Europea evalúa las listas presentadas por los Estados miembros y negocia con estos el establecimiento de una lista definitiva que tiene que ser aprobada antes de finales de Julio de 1998. La tercera y última fase (1998-2004) en la que los Estados miembros deberán declarar como ZEC todas las áreas incluidas en la lista definitiva y adoptarán las medidas necesarias para la exigida protección de los hábitats y las especies a conservar. Igualmente habrán de someter a evaluación de impacto ambiental cualquier proyecto o plan que pueda afectar de manera apreciable a las zonas incluidas.

El mencionado rosario de buenas intenciones, el establecimiento de la red y su planificación temporal ya está siendo objeto de un importante incumplimiento. A mediados del mes de Setiembre de 1997, España había entregado una lista de 150 zonas ZEPA que ocupan un total de 25.208 hectáreas y la Comisión consideró incompleto. También había presentado una lista de 174 zonas ZEC comprensiva de 8.015 hectáreas que la Comisión consideró insuficiente.

Esta circunstancia sumada a que más del 20% del territorio español debería ser incorporado a la red Natura 2000 según SEO/BirdLife (Inventario de Áreas importantes para las Aves)(15), nos anuncia una segunda fase de intereses encontrados entre el Gobierno español proclive a reducir la lista y las superficies y la Comisión Europea junto a las organizaciones no gubernamentales con una posición más estricta en la defensa de la naturaleza.

Recordemos, por otra parte, la obligación que tiene España de realizar efectivamente esta protección de hábitats no solo con el asunto de las Marismas de Santoña, sino con la reciente decisión de la Comisión Europea de Diciembre de 1997 por la que ha decidido actuar ante Tribunal de Justicia por no haber clasificado una determinada parte de Fuerteventura (Islas Canarias) como zona de protección especial del hubara canario (chlamydotys undulata fuerteventurae), una de las especies de aves silvestres más rara y amenazada de extinción. La Comisión considera que el no haber clasificado la zona correspondiente como de protección especial constituye una infracción de la Directiva. Aunque las autoridades españolas se han comprometido a clasificar esta zona, no han establecido un calendario al respecto.

Creo que una de las cuestiones a tratar en el Encuentro ha de ser el estudio de las zonas almerienses objeto de inclusión en la lista española de la región biogeográfica mediterránea y las medidas que se tendrán que adoptar en la tercera fase (1998-2004) para su protección y desarrollo sostenible.

 

El agua

El objetivo del V Programa en materia de recursos hídricos es la prevenir la contaminación de las aguas superficiales y subterráneas, continentales y marinas; rehabilitar las aguas subterráneas y de superficie para asegurar un suministro apropiado de agua potable; y una gestión más racional de estos recursos(16). Esta visión inicial del V Programa ha sido objeto de una importante revisión que exige crear una instrumentos eficaces de planificación y gestión global de los recursos hídricos(17).

La Unión ha puesto en práctica estos objetivos y ha aprobado una directiva marco(18) sobre la política de aguas. La meta es que de aquí al año 2010, todas las aguas estén en buen estado. La directiva se basa en la división del territorio de la Comunidad en cuencas hidrográficas y en la creación en cada cuenca de una estructura administrativa específica con el fin de establecer, para el año 2004, un plan de gestión de la cuenca hidrográfica en el que encuentren cabida las distintas medidas que haya que tomar para cumplir los citados objetivos. En la directiva también se prevé la designación de zonas protegidas (las zonas de captación de agua potable y las zonas de baño), que estarán sujetas a prescripciones particulares.

Esta Directiva marco incorpora como novedad la valoración del conste del agua, la aplicación del principio de evaluación del coste-benficio de las medidas a adoptar y del principio de quien contamina paga. Su entrada en vigor implica la revisión de la mayor parte de las disposiciones existentes en esta materia. El plazo general para la adaptación del derecho interno tiene como límite el 31 de Diciembre de 1999.

Esta directiva marco y la propuesta de la Comisión Europea que justifica su adopción(19) creo que son instrumentos insustituibles para abordar cada uno de los aspectos a estudiar en la comisión de recursos hídricos.

 

Los residuos

En la gestión de residuos, el V Programa hace suya la estrategia comunitaria adoptada anteriormente por el Consejo(20) que se apoya sobre tres principios: impedir la generación residuos; recuperar los residuos que se produzcan; y eliminar de forma segura aquellos que no quepa recuperar(21). Esta estrategia ha evolucionado y prevé prestar mayor atención entre otros aspectos al apoyo de la creación y funcionamiento de mercados de productos reciclados y a la aplicación de un concepto de responsabilidad compartida para los fabricantes(22).

Estos principios se aplicarán con una mayor intervención comunitaria a pesar de la postura inicial que tuviera la Comisión Europea. El reforzamiento de la política comunitaria en materia de residuos ha sido obra del Parlamento Europeo que ha rechazó la propuesta de estrategia presentada por la Comisión(23) y se ha concretado en una Resolución del Consejo de la Unión Europea(24).

La mencionada resolución del Consejo retoma los objetivos generales e invita, en particular, a la Comisión a concentrarse en el control y la seguridad de las medidas concretas adoptadas preferentemente por los actores interesados, en particular, en forma de planes nacionales, regionales y locales de gestión de los residuos y a los Estados miembros a reforzar la cooperación en la vigilancia de las transferencias de residuos así como a rehabilitar los vertederos antiguos contaminados.

La Comisión siguiendo estas directrices ha iniciado en Octubre de 1997 un procedimiento por incumplimiento contra España junto a doce estados miembros más por incumplimiento de las directivas en materia de residuos, residuos peligrosos, y envases en materia de planificación(25).

Por otra parte, el Comité de las Regiones ha advertido el principio de autosuficiencia debe aplicarse en el plano local y regional en vez de a nivel comunitario y que, habida cuenta de los riesgos que supone para el medio ambiente todo transporte de residuos(26).

En suma, creo que es importante dedicarle un espacio suficiente en el encuentro a la planificación insuficiente en materia de residuos y a la aplicación de estos principios de autosuficiencia local y regional en actividades tan importantes en Almería como la agricultura intensiva, el turismo y los residuos urbanos y las canteras de Mármol.

Al igual que el resto de las materias es también de interés tomar nota de aquellos proyectos financiados por la Comunidad como el presentado para su financiación por el programa LIFE(27) sobre Desarrollo e implantación de una unidad piloto para la recuperación de residuos sólidos y lodos de la industria del mármol en Almería (LIFE97 ENV/E/000225) de la empresa S.A. Reverte (Afueras s/n, Castellet i la Gornal, 08720 - Barcelona) cuya contribución de la Unión se prevé en 374,074.45 ecus (17.59 %)(28).

 

El medio ambiente y la sociedad

El V Programa presta una atención especial al aspecto social de la política comunitaria de medio ambiente. La razón primordial de esta atención es que el cambio de comportamiento del crecimiento económico solo es posible con una toma de conciencia de los ciudadanos europeos. Hasta el V Programa los medios utilizados para su aplicación se basaban casi exclusivamente en el establecimiento de normas y sistemas de control de su aplicación. A partir del V Programa se introduce el principio de responsabilidad compartida que exige una participación más amplia y activa de todos los agentes económicos, incluidos los poderes públicos, las empresas públicas y privadas y sobre todo los ciudadanos.

La revisión del V Programa ha venido a reforzar esta sensibilización de la opinión pública y contempla como prioridades el acceso a la información sobre el estado del medio ambiente y el grado de cumplimiento del derecho comunitario ambiental; la incorporación de los conceptos de desarrollo sostenible a los programas de educación y formación; y la difusión de los resultados de la actividad comunitaria en dicho ámbito(29).

La Unión Europea ha tenido una evolución interesante en este aspecto que partió de entender la participación pública directa como el derecho de la población a ser informada de los riesgos y accidentes ambientales(30); posteriormente le conferirá un papel más activo con el derecho a intervenir en el proceso da adopción de declaraciones de impacto ambiental(31); con el IV Programa ya reconocerá el derecho más amplio a la información ambiental(32); y por último el V Programa adoptará una posición más activa fomentando la educación, formación y participación a través de distintos instrumentos. A título de ejemplo destacaremos la presencia de la Unión en Internet(33), una línea específica de ayudas del programa LIFE, un nuevo programa de subvención a las organizaciones no gubernamentales, o la propia creación de la Agencia Europea de Medio Ambiente.

Con el fin de promover la información y sensibilización el programa LIFE está destinando una parte de sus ayudas a proyectos con este objetivo. Además la Comisión Europea ha promovido la aprobación de un programa comunitario de fomento de las organizaciones no gubernamentales que actúan en el campo de la protección del medio ambiente(34) con un presupuesto de referencia financiera de 10,6 millones de ecus para el período 1998-2001.

La Agencia Europea de Medio Ambiente, es un organismo de la Unión fundado en 1993 que pretende dotar de información objetiva y fiable a al público y particularmente a aquellas personas y autoridades que tienen por misión aplicar las políticas comunitarias y nacionales del medio ambiente. Empezó a funcionar en 1995 y ha realizado ya importantes informes en materia de medio ambiente y salud, el medio ambiente ártico, de tributos y costes, sobre el cambio climático. Redacta un informe anual de gran interés accesible en Internet(35).

Entiendo que para estudiar la educación ambiental y buscar las soluciones adecuadas constituye un instrumento insustituible el conocimiento de informes y de experiencias en otros lugares del resto de Europa a través de las bases de la Comunidad, una fuente de ideas y alternativas y de financiación en ciertos casos.

Si nos referimos a los medios de comunicación, la Comisión Europea tiene un importante volumen de información destinada a estos profesionales en cada una de las páginas web de las Direcciones generales y de las instituciones. Por otro parte, la directiva que impone la obligación de suministrar a cualquier ciudadano toda información que requieran sobre medio ambiente constituye un paso sin precedentes del que resta esperar un cumplimiento fiel de la Administración.

Aunque también hemos de recordar que si la Unión quiere convertirse en verdad en la Europa de los ciudadanos ha de contribuir a una mayor transparencia en sus decisiones, una simplificación de procesos y textos legales, la solicitada ampliación de la capacidad de los ciudadanos de acudir ante el Tribunal de Justicia y un completo acceso a los documentos comunitarios. Recordemos en este sentido el manifiesto titulado ¡Una Europa abierta ya!(36) y suscrito por los directores de dieciocho periódicos de los quince países de la Unión Europea días antes de la Conferencia intergubernamental de Junio de 1996 que dio lugar al Tratado de Amsterdam.

 

La planificación territorial

El principio de la planificación está presente en el medio ambiente desde la Declaración de Estocolmo de 1972(37). La novedad del V Programa es que pretende introducirse de forma permanente e intensa en el resto de las planificaciones sectoriales.

El objetivo en este ámbito consiste en optimizar la proporción de la participación relativa de la industria, la energía, el transporte, la vivienda, el ocio y el turismo, los servicios auxiliares y la infraestructura de apoyo, de un modo coherente con la capacidad sustentadora del medio ambiente.

En coherencia con este objetivo la Unión va ha incorporar la necesidad de la evaluación de impacto ambiental a determinados planes y programas con una modificación de la Directiva 85/337/CEE relativa a la evaluación de las incidencias de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. Esta evaluación inicial debe permitir un mayor respeto del principio de precaución luchando contra la contaminación en el origen, así como una consulta más amplia del público y de las autoridades competentes en cumplimiento del principio de subsidiariedad que deja a Estados miembros el cuidado de aplicar este procedimiento marco comunitario(38).

Por otra parte, conforme se profundiza más en el logro de la eficacia de las medidas de protección ambiental, las ciudades se revelan cada vez más, como el escalón más importante para influir sobre los cambio de comportamiento necesarios para lograr el desarrollo sostenible. Entendemos por desarrollo sostenible en este ámbito como aquél que ofrece servicios ambientales, sociales y económicos básicos a todos los miembros de una comunidad sin poner en peligro la viabilidad de los sistemas naturales, construidos y sociales de los que depende la oferta de esos servicios(39)

Dentro de la Unión se ha producido una sensibilización del papel de las ciudades que ha generado iniciativas que debemos conocer para el estudio de la planificación territorial y de la que vamos a reseñar algunas.

La Fondation pour l'amélioration des conditions de vie et de travail lanzó en 1993 un proyecto de innovación para poner de manifiesto los cambio que se han producido en el medio ambiente urbano y las medidas innovadoras para mejorar la calidad de vida. Los estudios finales y las conclusiones fueron discutidos en la Conferencia de Piemonte en Setiembre de 1996.

El Servicio europeo de información de buenas prácticas, financiado por la Comisión Europea tiene por finalidad ayudar a las ciudades de la Unión en sus esfuerzos para la sostenibilidad, promover experiencias innovadoras, y facilitar el intercambio de información y experiencias sobre cuatro pilares: a) el reforzamiento del marco comunitario legal desarrollado por el Programa Auto-oil; b) la utilización de instrumentos alternativos para la gestión ambiental; c) mejorar la coherencia de las distintas iniciativas; d) la insistencia renovada de constituir una red y de intercambiar experiencias. Para esto último existe una base de intercambio de experiencias accesible por Internet(40).

La Comisión Europea creó en 1991 el Grupo de expertos en el medio ambiente urbano que dentro del proyecto Ciudades sostenibles ha realizado un completo estudio al respecto y un documento resumen de su trabajo dirigido específicamente a autoridades locales que considero de interés tener en cuenta para el estudio de la planificación territorial(41).

 

El turismo

El V Programa se hace eco del papel del turismo como aspiración legítima de ocio y cultura, y como fuente importante de ingresos. Reconoce su posible potencial de cohesión o de redistribución de riqueza ya que supone un flujo económico hacia regiones periféricas de la Comunidad, y es consciente de los conflictos y tensiones que suele generar con el medio ambiente(42). La estrategia prevista por el V Programa no ha sufrido una especial revisión posteriormente(43).

Los aspectos más destacables para el V Programa son: el control del uso del suelo, gestión del flujo de automóviles, diversificación del turismo, control de ruido, recursos hídricos, creación de zonas tampón en torno a zonas sensibles y la sensibilización de turistas y habitantes y gestores de las zonas afectadas.

Este sector es de especial importancia en la cuenca mediterránea que constituye la región turística más importante del mundo según el Plan de Acción para el Mediterráneo del PNUMA.

No siempre son necesarias o aconsejables soluciones como las adoptadas por Margarita Nájera, alcaldesa del Ayuntamiento de Calvià (Mallorca) que ha recibido el premio a la mejor ciudad sostenible de Europa en 1997. Esta población estuvo a punto de ser borrada como primer destino turístico europeo por su gestión urbanística y el desprecio a su entorno. Para evitar este descalabro la alcaldesa demolió con Goma2 catorce hoteles y descalificó 1.348 hectáreas de suelo urbanizable(44).

 

La industria y energía

De los cinco sectores seleccionados por el V Programa para dedicarles una mayor atención, los dos primeros son la industria y la energía. La industria por constituir aproximadamente el 25% de la riqueza de la Unión y a su vez uno de los principales responsables de la degradación ambiental. La energía por ser un sector clave en la consecución de un desarrollo sostenible por su enorme impacto ambiental; según las previsiones que contempla el V Programa, las necesidades energéticas de 1990 se van duplicar para el año 2050 si se mantiene el mismo rendimiento energético.

Los objetivos establecidos en el V Programa en lo que se refiere a la Industria y a la pequeña y mediana empresa se centran en aumentar el diálogo entre las Administraciones y el sector; la incorporación de la evaluación ambiental a los planes, políticas y programas industriales; mejorar la gestión y el control de los procesos de fabricación a través de supeditar las autorizaciones o su renovación a la utilización de medidas de prevención y control de la contaminación; el establecimiento de normas de productos más ambiciosas para reducir el impacto ambiental a lo largo de la vida de los productos; el centrar la gestión de los residuos en el proceso de fabricación; y lograr sensibilizar a la opinión pública y los interlocutores sociales para que participen más activamente en la puesta en práctica de esta política.

El conjunto de estos objetivos supone cerrar hipotéticamente un círculo de producción que comienza con la planificación y localización sujetas a evaluación de impacto ambiental, sigue con un sistema de autorizaciones renovables condicionada a la prevención y control ambiental, continua con un proceso de producción y productos concebidos para evitar impacto ambiental y finaliza con procesos de valoración o minimización de residuos.

Estos planteamientos no han sido modificados por la revisión del V Programa y tan solo se ha insistido en aspectos como la sensibilización del sector y de las pequeñas y medianas empresas(45).

Para llevar a la práctica estos objetivos se han puesto en funcionamiento medidas basadas en un concepto nuevo de protección ambiental como es la directiva para el control integrado de la contaminación(46). Su objetivo es evitar o reducir al mínimo las emisiones de las instalaciones industriales, en la atmósfera, las aguas y los suelos. Se aplica a las industrias con un elevado potencial de contaminación (Anexo I).

Esta directiva marco parte de un enfoque horizontal en la lucha contra la contaminación industrial, integrando los distintos medios (aire, agua y suelo) y aplica el principio de la "mejor opción medioambiental". La directiva prevé aplicar las mejores técnicas disponibles que servirán como base para fijar los valores límite de emisión y establece los principios generales de las obligaciones fundamentales de quienes exploten una instalación u ostenten la responsabilidad de la misma. Para toda solicitud de permiso de nueva instalación o de modificación sustancial de las ya existentes deberá garantizarse el acceso a la información del público, que deberá poder opinar antes de que la autoridad competente tome una decisión. El texto incluye una enumeración detallada de las descripciones que deberán comunicarse al solicitar un permiso y cuanta también con disposiciones en materia de control del cumplimiento, revisión y actualización de las condiciones del permiso. Se prevé que la directiva entre en vigor tres años después de su publicación y para las instalaciones existentes se contempla un período transitorio de ocho años.

Respecto del sector energético, el V Programa reconoce que los resultados prácticos solo se podrán obtener con una estrategia que ponga sus miras más allá del año 2000. No obstante, a medio y corto plazo considera necesario aumentar el rendimiento energético, establecer programas tecnológicos para conseguir reducir el carbono mediante el uso de energías renovables, el establecimiento de medidas que hagan recaer los costes ambientales de la producción sobre los consumidores y la sensibilización e información de códigos de conducta a los usuarios finales.

La revisión del V Programa en lo atinente a la energía, no modifica sustancialmente los objetivos mencionados. Acentúa la necesidad de utilizar energías renovables, la aplicación del principio de internalización de los costes ambientales, un reforzamiento de las normas de rendimiento energético para los electrodomésticos y desarrollar el marco comunitario de acuerdos voluntarios entre la industria y las Administraciones(47).

En el marco del cambio climático la Unión Europea ha mantenido hasta ahora unas metas más ambiciosas que las establecidas en las Conferencias internacionales(48), no obstante sólo podrá pedir al resto del mundo un control ambiental en las emisiones de los gases de efecto invernadero si adopta medidas ejemplares.

De otro lado España a pesar de tener el compromiso moral de reducir las emisiones al firmar el acuerdo de Río de Janeiro en 1992, conforme a los pactos internos de la Unión podrá aumentar sus emisiones.

Recordemos que según un estudio de Eurostat (Oficina de estadística de las Comunidades Europeas con sede en Luxemburgo) presentado en Noviembre de 1997, el segundo mayor aumento de emisiones registrado en la Unión Europea de 1994 a 1995 es el de España con un 6% y que se debe fundamentalmente a las centrales térmicas responsables en general del 30% de las emisiones(49).

Los Estados entiendo que deberían aligerar el peso de los intereses económicos internos y realizar una política energética sostenible ya que se trata también de los recursos naturales de sus futuras generaciones.

 

La pesca y la acuicultura

La pesca tiene innegables repercusiones en el medio ambiente y la Unión ha de enfrentarse al reto de establecer y mantener un equilibrio sostenible y económicamente viable entre la conservación de los recursos y su explotación.

El impacto más evidente de la pesca es la reducción del volumen de las poblaciones pescadas, pero también se producen otras consecuencias, como las capturas indiscriminadas de especies sin ningún valor comercial o muy escaso, incluidas las aves y mamíferos marinos. Además, la acuicultura, incluida en la Política común de pesca (PPC), puede afectar también al medio ambiente por ejemplo con los nutrientes residuales.

No obstante el V Programa no recoge este sector para su especial atención y sólo le son aplicables por tanto los objetivos y medidas generales. Esto no quiere decir que la pesca no haya sido objeto de medidas específicas de protección ambiental por parte de la Unión. Así la cuarta serie de programas de orientación plurianuales destinados al ajuste del esfuerzo pesquero (1997-1999) han de respetar el criterio de una mayor integración entre la conservación de los recursos y los aspectos estructurales de la Política de pesca común. Por otra parte ha adoptado disposiciones que regulan el uso y la prohibición de algunas artes de pesca así como los tamaños mínimos de las mallas y del pescado desembarcado.

En sus relaciones con terceros Estados o con otras organizaciones internacionales es donde está manteniendo un papel más activo, como lo muestra la organización en 1994 y en 1996 de las conferencias diplomáticas internacionales sobre la gestión de los recursos pesqueros en el Mediterráneo con objeto de consolidar la cooperación de todos los países interesados.

 

La agricultura

Este sector constituye uno de los elegidos por el V Programa para dedicarles una especial atención. Esta elección se justifica en que la agricultura y la silvicultura ocupan más del 80% del territorio de la Unión y en los conflictos ambientales que han generado las prácticas de agricultura intensiva(50).

La Política Agrícola Común (PAC) fue configurada en el Tratado de Roma como la principal de todas las políticas de la Comunidad y aún hoy sigue absorbiendo la partida más importante del presupuesto de la Unión. Sus objetivos son garantizar el suministro de alimentos a precios razonables, estabilizar los mercados y aumentar el nivel de vida de la comunidad agraria. Para el logro de estos objetivos de han utilizado sobre todo mecanismos de mantenimiento de los precios que han tenido importantes efectos ambientales.

Los efectos perjudiciales para el medio ambiente se deben sobre todo a pretender intensificar la producción como bien absoluto. Esta explotación intensiva ha producido en algunas regiones de Europa una importante degradación de los recursos naturales imprescindible para la agricultura. Las causas más comunes de esta degradación la encontramos en el uso inadecuado de los fitosanitarios; la incorrecta gestión de los suelos cultivable; el aumento de la uniformidad genética de las especies; la incorrecta gestión de los residuos; la gestión inadecuada de los recursos hídricos; la creciente merma de la biodiversidad; y el uso excesivo de fertilizantes de nitrógeno y fosfato. Además de la generación de excedentes con el elevado conste presupuestario que suponen y la nula generación de ingresos que aportan a los agricultores.

Así de nada servían ciertas políticas ambientales ante la presión del mercado y de los instrumentos la PAC en contradicción. Esta situación puso en tela de juicio el futuro de la PAC de lo que dio muestras el documento de reflexión de la Comunidad sobre la evolución y futuro de la PAC publicado en 1991(51).

El V Programa es heredero de estos nuevos planteamientos y establece como objetivos para la agricultura: el mantenimiento de los procesos naturales básicos indispensables para un sector agrario sostenible; la reducción del uso de productos químicos hasta que dejen de afectar a los recursos básicos indispensables; equilibrar la cantidad de nutrientes que reciben los suelos y vegetales y su capacidad de absorción; y gestionar el medio ambiente rural de forma que se mantenga la biodiversidad biológica y los hábitats naturales y se reduzcan al mínimo los riesgos naturales y los incendios.

La revisión del V Programa dentro del sector agrario establece como prioridades: la integración intensa y eficaz de la protección ambiental de la PAC; la consecución de informes periódicos sobre las presiones y efectos en el medio ambiente de las prácticas agrarias; la promoción de métodos de producción extensiva, tecnologías agrícolas sostenibles y productos agrícolas orgánicos en estrecha cooperación con los agentes interesados; seguir desarrollando una estrategia sostenible de los plaguicidas que incluya la intervención de su distribución y venta; y continuar trabajando en enfoques globales de desarrollo rural que concilien la política ambiental con el resto de las políticas comunitarias(52).

La PAC actualmente se desarrolla en tres vertientes, la organización común de mercado (OMC), las medidas de acompañamiento y las medidas estructurales. Dentro de las medidas de acompañamiento se incluyen las agro-ambientales que tienen por objeto combinar la mejora del medio ambiente y la reducción de la producción agrícola, y contribuir a la diversificación de las rentas agrícolas y el desarrollo rural(53). También encontramos dentro de las medidas de acompañamiento el programa comunitario de ayudas a las medidas de forestación que se rige por criterios económicos y ecológicos(54).

En el ámbito de las medidas estructurales la más significativa es la iniciativa LEADER destinada a ayudar a las asociaciones rurales y a las colectividades locales de las zonas rurales, a explotar mejor sus potencialidades. En la actualidad se está desarrollando la iniciativa LEADER II prevista para el período 1994-1999(55).

Para el estudio a realizar en el encuentro me parece de gran interés consultar las referencias señaladas y dos documentos recientes de la Comisión Europea: la publicación sobre la agricultura y el medio ambiente realizada en los Cuadernos de la PAC en la que se analizan las medidas adoptadas en el marco de la PAC para integrar las preocupaciones ambientales y las medidas ambientales que influyen directamente sobre las prácticas y actividades agrícolas; y la Agenda 2000, documento elaborado en julio de 1997 y que recoge la estrategia sobre cómo la Unión Europea desarrollará sus políticas comunes hasta el año 2000(56).

 

Notas

1. Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 2 de Agosto de 1993, Asunto C-355/1990, Comisión Europea contra el Reino de España, por el incumplimiento de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril, relativa a la conservación de las aves silvestres.

2. Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio humano, hecha en Estocolmo, el 16 de junio de 1972 (ONU, Doc. A/CONF. 48/14/Rev.l).

3. Primer programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente para el período 1973-1977, DO C 112, 20-12-1973. En él se recogen los principios y objetivos de una política ambiental comunitaria, y medidas tendentes a controlar los efectos de los contaminantes más graves en las emisiones atmosféricas y los vertidos al medio acuático. Se trató de un plan corrector con escasas medidas preventivas

4. A título de ejemplo mencionaremos las directivas del Consejo de 16 de Junio de 1975, relativa a la gestión de aceites usados y la relativa a calidad requerida para las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable (75/440/CEE), o la directiva del Consejo de 15 de Julio de 1975 relativa a los residuos (75/442/CEE), todas ellas publicadas en el DO L 194.

5. El artículo 25 del Acta Única Europea introdujo en el entonces Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea el título VII sobre medio ambiente que incluyó los artículo 130R, 130S y 130T.

6. El Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de Febrero de 1992, incluyó en el artículo 2 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (antes Comunidad Económica Europea) el objetivo del '…crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el medio ambiente…'

7. Quinto Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo, denominado 'Hacia un desarrollo sostenibles', COM(92) 23 final volumen II, 20 de Mayo de 1992. En internet accesible en: : http://www.cc.cec:8080/en/comm/dg11/actionpr.htm. Sobre el estado de desarrollo del Quinto programa en internet: http://europa.eu.int/en/comm/dg11/env-act5/prog-rep.htm.

8. La revisión del V Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible se hizo por la Comisión Europea el 29 de Febrero de 1996 COM(95) 647 final y DO C 140, 11-05-1996; y está en curso de modificación a través de una propuesta de revisión DO C 286/97, p. 208 y COM(97) 471 de 1 del 10 del 97.

9. El V Programa establece en el cuadro 10 'Naturaleza y diversidad biológica' metas concretas hasta el año 2000, instrumentos para lograrlas, un calendario en que cumplirlas y los sectores y agentes implicados (página 52).

10. Artículo 11.6

11. Reglamento CEE/348/81, de 20-01-1981 relativo a un régimen común aplicable a las importaciones de productos derivados de los cetáceos; Directiva 83/129/CEEE, de 28-03-1983 relativo a la importación en los Estados miembros de pieles de determinadas crías de foca y productos derivados; Reglamento CEE/2496/89 relativo a la prohibición indefinida de importación y comercialización del elefante africano; y Reglamento CE/338/97, de 09-12-1997 relativo a la protección de especies de la fauna y flora silvestre mediante el control de su comercio. Todas estas disposiciones han sido objeto de modificaciones posteriores que no incluimos porque sería excesivamente prolijo y no ser objeto directo de nuestro trabajo.

12. Directiva 79/409/CEE relativa a la conservación de las aves silvestres, DO L 103, 35-04-1979, que ha sido objeto de sucesivas modificaciones, siendo la última la Directiva 97/49/CE, DO L 223 de 13.8.1997.

13. Directiva 92/43/CEE relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres DO L 206 de 22.7.1992, modificada por el Acta de adhesión de Austria, Finlandia y Suecia, DO L 1 de 1.1.1995. Existe una Propuesta de directiva sobre la adaptación al progreso científico y técnico de la Directiva 92/43/CEE que fue presentada por la Comisión el 28-05-1997, COM(97) 195.

14. Comisión Europea, Natura200, Octubre 1997 [ http://europa.eu.int/en/comm/dg11/news/natura/index.htm ]

15. WWW/Adena, Hábitats 2000, Primavera 1997 [ http://www.wwf.es/ ]

16. El V Programa recoge en el cuadro 11 bajo el título 'Cantidad y calidad del agua', unas metas más concretas hasta el año 2000, las medidas a adoptar, el calendario aplicable y los agentes que han de intervenir (página 54).

17. Artículo 11.3

18. Directiva por la que se establece un marco para las acciones comunitarias relativas a la política de aguas.

19. COM(97) 49 final, Bruselas, 26-02-1997.

20. Confrontar: SEC(89) 934 final, Setiembre 1989 y la Resolución del Consejo de 7 de Mayo de 1990, DO C 122.

21. En la figura 8 'Esquema estratégico de una política comunitaria de gestión de residuos peligrosos y de otro tipo' encontramos una cadena que comienza en el establecimiento de principios, sigue con el marco normativo que los instrumenta, los objetivos y medidas a adoptar y termina con la evaluación de dicha política con referencia a los principios enunciados (página 59).

22. Artículo 11.4

23. Dictamen en segunda lectura del Parlamento Europeo de 22-05-1996 en el que rechaza la posición común y pidió a la Comisión que retire su propuesta, DO C 166 de 10.6.1996.

24. Resolución del Consejo de la Unión Europea (Medio Ambiente) aprobada el 09-12-1996.

25. El procedimiento por infracción del derecho comunitario del artículo 169 TCE se refiere concretamente a las directivas 75/442/CEE modificada por la Directiva 91/156/CEE (DO L 78, 26.3.1991).

26. Dictamen del Comité de las Regiones de 16-01-1997, Boletín de la Unión Europea, 1/2 de 1997, punto 1.2.163.

27. LIFE es un instrumento comunitario de apoyo financiero al desarrollo sostenible que para el período 1996-99 tiene un presupuesto de 450 millones de ecus, dividido entre tres sectores: a) LIFE - Medio ambiente - industria, autoridades locales, acciones de apoyo a la legislación y a las políticas de la UE; b) LIFE - Naturaleza - conservación de hábitats naturales, de la fauna y de la flora silvestre; c) LIFE - Terceros países - asistencia técnica destinada a los organismos ambientales y a las medidas de conservación de la naturaleza y de desarrollo sostenible en los países que no son miembros de la UE. Se puede obtener más información en la DG XI, BU5 - 5/140, rue de la Loi 200, B-1049 Bruxelles, fax (32-2) 296 95 60. Igualmente en internet: http://europa.en.int/en/comm/dg11/opportun.htm

28. El objetivo de dicho proyecto es alcanzar la máxima valorización de los residuos sólidos producidos en la industria de extracción y manipulación del mármol en Almería, mediante el desarrollo de un proceso productivo que transforme dichos residuos en carbonatos de calcio de alta calidad, aptos para multitud de aplicaciones, minimizando la inversión pública necesaria para construcción de vertederos controlados. Se prevé el tratamiento de 280.000 Tm/año de residuos sólidos y 64.000 Tm/a de residuos líquidos así como la creación de 28 puestos de trabajo.

29. Artículo 5

30. Concepción que se desprende II Programa de acción y que tuvo su concreción en la Directiva 82/501/CEE, DO L 382.

31. La Directiva 85/337/CEE relativa a la evaluación de impacto ambiental, DO L 175.

32. La Directiva 90/313/CEE reconoce el derecho de los particulares a exigir a las autoridades nacionales cualquier tipo de información o documentación en materia de medio ambiente. Greenpeace Internacional presentó una queja ante la Comisión en Enero de 1993 contra España por la ausencia de transposición de la Directiva 90/313/CEE. Denuncia que fue admitida a trámite por la Comisión quien requirió al Gobierno español que contestó argumentando que la LRJ-PAC cumplía el resultado establecido en la Directiva. La Comisión trasladó la respuesta de España a Greenpace Internacional. Greenpace objetó que el ámbito subjetivo de los legitimados a solicitar la información era restringido, se fija un plazo de resolución cuando la Directiva no fija ninguno, y exige que el peticionario pruebe su interés para tener el acceso a la información cuando la Directiva no lo requiere. La Comisión conforme con la opinión de Greenpace Internacional entendió que no existía transposición y comunicó la apertura de un procedimiento de infracción. Esto motivó que el Gobierno realizara un proyecto de Ley que concluyó en la Ley de 14-12-1995.

33. En Internet: http://europa.eu.int

34. DO C 104 de 3.4.1997, COM(97) 28 y DO C 188, 1997.

35. En internet: http://www.eea.eu.int.

36. El País, 11 de Junio de 1997.

37. Consultar el principio 2 de la Declaración de Estocolmo de 1972;

38. La propuesta de la Comisión está justificada en el documento COM(96) 511

39. Definición extraída del Consejo Internacional de Iniciativas Ambientales Locales, 1994.

40. En Internet: http://206.221.248.13/europractice/

41. Referencia: ES/11/96/05190000.W00 (EN)

42. Punto 4.5, COM(92) 23 final, Bruselas 20-05-1992, p. 42-44.

43. Artículo 2.5

44. El País, Madrid, Lunes 24 noviembre 1997 - Nº 570

45. Artículo 2.4

46. Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, Diario Oficial L 257 de 10.10.1996.

47. Artículo 2.3.

48. La Unión Europea acordó una reducción del 15% de los gases de efecto invernadero con miras a la Conferencia de Kioto de diciembre de 1997, llegándose a un acuerdo mucho menos ambicioso con el contrapeso de Estados Unidos y el país anfitrión. Consultar: http://www.cop3.de/home.html

49. Consultar el documento 'Les émissions de CO2 dans l'UE augmentent de 1,7% en 1995' (6808097F.HTM) http://www.eurostat.cec.be

50. Punto 4.4, COM(92) 23 Final, Bruselas 20-05-1992, p. 40-41.

51. COM (91) 100 final, Bruselas, 01-02-1991.

52. Artículo 2.1

53. Sobre las medidas agro-ambientales confrontar el Reglamento CEE/2078/92, DO L 215, 30-07-1992 y el Reglamento CE/746/96, DO L 102, 25-04-1996.

54. Reglamento CEE/2080/92, DO L 215 de 30.7.1992

55. Existe una interesante y completa información sobre LEADER II en Internet: http://www.rural-europe.aeidl.be

56. Ambos documentos se pueden encontrar en la hoja Internet correspondiente a la Dirección General VI de la Comisión Europea dentro de la Política Agrícola Común en http://europa.eu.int